2015年8月19日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，通過(guò)《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》(以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)綱要》)。9月5日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》(國(guó)發(fā)〔2015〕50 號(hào))正式發(fā)布，在全社會(huì)引起廣泛影響?！缎袆?dòng)綱要》由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭，會(huì)同工業(yè)和信息化部，自2014年初開(kāi)展前期研究，歷經(jīng)深入的專題研究，并廣泛征求了相關(guān)部門(mén)、專家學(xué)者的意見(jiàn)和建議，歷時(shí)一年多時(shí)間編制完成。《行動(dòng)綱要》是到目前為止我國(guó)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的第一份權(quán)威性、系統(tǒng)性文件，從國(guó)家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度，提出了我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，是指導(dǎo)我國(guó)未來(lái)大數(shù)據(jù)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。
下面從本人作為研究起草工作小組主要成員的角度，就《行動(dòng)綱要》的個(gè)人基本認(rèn)識(shí)和理解作一下解讀。
一、從國(guó)家信息化發(fā)展的戰(zhàn)略全局把握大數(shù)據(jù)的概念與范疇
新一輪信息技術(shù)革命與人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的交匯融合，引發(fā)了數(shù)據(jù)爆炸式增長(zhǎng)，大數(shù)據(jù)的概念應(yīng)運(yùn)而生。然而到目前為止，全社會(huì)對(duì)“大數(shù)據(jù)”的認(rèn)識(shí)并沒(méi)有達(dá)成一致公認(rèn)的程度。例如，維基百科提出“大數(shù)據(jù)”是指無(wú)法在一定時(shí)間內(nèi)用常規(guī)軟件工具對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行抓取、管理和處理的數(shù)據(jù)集合。這種定義對(duì)于實(shí)際應(yīng)用而言幾乎沒(méi)有意義，除了少數(shù)的互聯(lián)網(wǎng)巨頭和IT巨無(wú)霸企業(yè)誰(shuí)也沒(méi)有這種規(guī)模的數(shù)據(jù)。企業(yè)界通常是將自己可利用到的海量數(shù)據(jù)視為大數(shù)據(jù)。政府部門(mén)認(rèn)為自身數(shù)據(jù)很多，將部門(mén)數(shù)據(jù)都整合起來(lái)會(huì)有幾十倍的增長(zhǎng)，堪稱大數(shù)據(jù)了，所以他們心目中的“大數(shù)據(jù)”就是整合后的政府?dāng)?shù)據(jù)資源。一種在學(xué)術(shù)界廣為人知的“4V”表述是：“大數(shù)據(jù)”是以體量巨大(Volume)、類型繁多(Variety)、存取速度快(Velocity)、價(jià)值密度低(Value)為基本特征的數(shù)據(jù)集。在這種界定下，大數(shù)據(jù)應(yīng)用的本質(zhì)是類似沙里淘金、大海撈魚(yú)、廢品利用的過(guò)程，大數(shù)據(jù)并不直接意味大價(jià)值，實(shí)際上是指經(jīng)過(guò)分析發(fā)掘后可以釋放潛在的價(jià)值。在這種“4V”界定下，傳統(tǒng)意義上政府掌握的數(shù)據(jù)資源看起來(lái)不應(yīng)歸為“大數(shù)據(jù)”，因?yàn)樗环?ldquo;價(jià)值密度低”的界定，而且在數(shù)據(jù)類型上仍然以結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)為主，并且往往是常規(guī)數(shù)據(jù)處理技術(shù)就能夠勝任的。
人們對(duì)大數(shù)據(jù)概念理解的不一致和認(rèn)識(shí)上的分歧實(shí)際上反映了現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)概念與現(xiàn)實(shí)需求的脫節(jié)，特別是與政府需求的脫節(jié)。筆者認(rèn)為，從推進(jìn)國(guó)家信息化發(fā)展的角度看，對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格定義或許并不重要，能夠利用大數(shù)據(jù)提升全民數(shù)據(jù)意識(shí)、發(fā)展數(shù)據(jù)文化、釋放數(shù)據(jù)紅利、打造數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)才是硬道理。大數(shù)據(jù)熱強(qiáng)化了社會(huì)的數(shù)據(jù)意識(shí)，這對(duì)于中國(guó)才是至關(guān)重要的。長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)社會(huì)文化一直缺乏精確的數(shù)據(jù)意識(shí)，中國(guó)人的傳統(tǒng)習(xí)慣是定性思維而不是定量思維，正如胡適先生所說(shuō)的是“差不多”文化，這種文化阻礙了科技在中國(guó)的發(fā)展，沒(méi)有精確就沒(méi)有現(xiàn)代科技。數(shù)據(jù)文化的本質(zhì)就是尊重客觀世界的實(shí)事求是精神，數(shù)據(jù)就是定量化的、表征精確的事實(shí)，重視數(shù)據(jù)就是強(qiáng)調(diào)用事實(shí)說(shuō)話，按理性思維的科學(xué)精神，因此提升全社會(huì)的數(shù)據(jù)意識(shí)和數(shù)據(jù)精神是大數(shù)據(jù)熱的巨大貢獻(xiàn)。
科學(xué)認(rèn)識(shí)大數(shù)據(jù)的概念和范疇，對(duì)于準(zhǔn)確理解和深刻把握《行動(dòng)綱要》的主要內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)是非常重要的。我認(rèn)為，應(yīng)該從國(guó)家信息化發(fā)展的戰(zhàn)略全局把握大數(shù)據(jù)的概念、本質(zhì)與邊界范疇。信息化的核心是數(shù)據(jù)，只有政府和公眾都關(guān)注數(shù)據(jù)時(shí)，才能真正理解信息化的實(shí)質(zhì)。數(shù)據(jù)是與物質(zhì)、能源同等重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，數(shù)據(jù)的采集和分析涉及每一個(gè)行業(yè)，是帶有全局性和戰(zhàn)略性的工作。因此，從國(guó)家信息化發(fā)展的全局來(lái)看，我認(rèn)為可以把“大數(shù)據(jù)”廣義地界定為：我國(guó)現(xiàn)代信息化進(jìn)程中產(chǎn)生的和可被利用的海量數(shù)據(jù)集合，是當(dāng)代信息社會(huì)的數(shù)據(jù)資源總和，是信息時(shí)代的全數(shù)據(jù)，既包括互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)，也包括政府?dāng)?shù)據(jù)和行業(yè)數(shù)據(jù)。實(shí)際上，在《行動(dòng)綱要》中，大數(shù)據(jù)就是采用了這種廣義的界定方法。因此，大數(shù)據(jù)既是一類呈現(xiàn)數(shù)據(jù)容量大、增長(zhǎng)速度快、數(shù)據(jù)類別多、價(jià)值密度低等特征的數(shù)據(jù)集;也是一項(xiàng)能夠?qū)?shù)量巨大、來(lái)源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲(chǔ)和關(guān)聯(lián)性分析的新一代信息系統(tǒng)架構(gòu)和技術(shù);更代表了一種新的思維方式——大數(shù)據(jù)思維，是能夠幫助人們從信息社會(huì)海量數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)新知識(shí)、創(chuàng)造新價(jià)值、提升新能力、形成新業(yè)態(tài)的強(qiáng)大的認(rèn)知世界和改造世界的能力。
二、大數(shù)據(jù)是我國(guó)信息化發(fā)展步入深水區(qū)后的核心主題和戰(zhàn)略抉擇
近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息化建設(shè)快速推進(jìn)，信息化水平不斷提高。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的不斷深化，我國(guó)日益面臨諸如食品藥品安全、公共安全與應(yīng)急管理、社會(huì)信用體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、民生公共服務(wù)等復(fù)雜、多維、并發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)難題。過(guò)去以“金字”工程為代表的縱向煙囪式信息系統(tǒng)和以地方、部門(mén)信息化為代表的橫向孤島式信息系統(tǒng)，已經(jīng)無(wú)法有效支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展難題的解決，“只管自家門(mén)前雪”的信息化管理模式已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的治理需求，往往“按下葫蘆浮起瓢”，信息化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐和引領(lǐng)作為無(wú)法充分發(fā)揮，迫切需要打破部門(mén)割據(jù)和行業(yè)壁壘，促進(jìn)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)開(kāi)放、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，切實(shí)以數(shù)據(jù)流引領(lǐng)技術(shù)流、物質(zhì)流、資金流、人才流，強(qiáng)化統(tǒng)籌銜接和條塊結(jié)合，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換與共享，構(gòu)建全流程、全覆蓋、全模式、全響應(yīng)的信息化管理與服務(wù)體系。
我國(guó)信息化發(fā)展已步入深水區(qū)?？梢哉f(shuō)，容易的、皆大歡喜的條塊和局部的信息化系統(tǒng)已經(jīng)完成了，正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)“好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”?！缎袆?dòng)綱要》的根本出發(fā)點(diǎn)和核心主題就是推動(dòng)解決信息化進(jìn)入深水區(qū)后的硬骨頭、老大難問(wèn)題，主要包括：第一，為解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)難題亟需交換、融合、共享的各類數(shù)據(jù)和信息，在社會(huì)中依據(jù)類別、行業(yè)、部門(mén)、地域被孤立和隔離;第二，同一時(shí)空對(duì)象所屬的各類數(shù)據(jù)和信息之間天然的關(guān)聯(lián)性和耦合性被割裂和遺忘;第三，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和政務(wù)信息共享程度受限，信息資源開(kāi)發(fā)利用水平不高，其根源既有大數(shù)據(jù)處理方面的技術(shù)障礙，也有公共權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化，部門(mén)利益合法化帶來(lái)的體制弊端;第四，數(shù)據(jù)和信息服務(wù)的便捷化、高效化、產(chǎn)業(yè)化、智能化水平不高?！缎袆?dòng)綱要》的發(fā)布，彰顯了我國(guó)信息化發(fā)展的核心已從前期分散化的網(wǎng)絡(luò)和應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，回歸和聚焦到充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源的核心價(jià)值，從而提升國(guó)家信息化發(fā)展的質(zhì)量和水平。因此，大數(shù)據(jù)已成為國(guó)家信息化深化發(fā)展的核心主題，發(fā)展大數(shù)據(jù)已成為構(gòu)建數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)、推動(dòng)大數(shù)據(jù)治國(guó)的必然選擇。
三、《行動(dòng)綱要》的核心是推動(dòng)數(shù)據(jù)資源共享開(kāi)放
《行動(dòng)綱要》從內(nèi)容架構(gòu)上總體上呈現(xiàn)了“一體兩翼一尾”的格局。“一體”即以“加快建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)，釋放數(shù)據(jù)紅利、制度紅利和創(chuàng)新紅利”為宗旨，“兩翼”是指以“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，推動(dòng)資源整合，提升治理能力”和“推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，培育新興業(yè)態(tài)，助力經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”兩方面內(nèi)容為載體和依托，“一尾”是指以“強(qiáng)化安全保障、提高管理水平，促進(jìn)健康發(fā)展”為保障和平衡。
綜觀《行動(dòng)綱要》的內(nèi)容架構(gòu)，其核心是推動(dòng)各部門(mén)、各地區(qū)、各行業(yè)、各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源共享開(kāi)放。在《行動(dòng)綱要》正文中，“共享”共出現(xiàn)59次，“開(kāi)放”共出現(xiàn)36處，充分顯示了數(shù)據(jù)共享開(kāi)放對(duì)國(guó)家大數(shù)據(jù)發(fā)展的極端重要性。事實(shí)上，共享開(kāi)放的大數(shù)據(jù)不僅是深化信息化發(fā)展的關(guān)鍵要素，也將成為激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的重要源泉，為開(kāi)創(chuàng)新應(yīng)用、催生新業(yè)態(tài)、打造新模式提供新動(dòng)力，有利于提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，改造升級(jí)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。
但是，從我國(guó)信息化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況看，“不愿共享開(kāi)放”、“不敢共享開(kāi)放”、“不會(huì)共享開(kāi)放”的情況依然較為普遍。特別是我國(guó)各級(jí)政府、公共機(jī)構(gòu)匯聚了存量大、質(zhì)量好、增長(zhǎng)速度快、與社會(huì)公眾關(guān)系密切的海量數(shù)據(jù)資源，除了部分自用和信息公開(kāi)外，大部分沒(méi)有充分發(fā)揮數(shù)據(jù)資源作為“生產(chǎn)要素、無(wú)形資產(chǎn)和社會(huì)財(cái)富”的應(yīng)有作用。具體表現(xiàn)在：
第一，不愿共享開(kāi)放。這一方面是認(rèn)識(shí)的問(wèn)題，一些政府部門(mén)和公共機(jī)構(gòu)尚未意識(shí)到數(shù)據(jù)共享開(kāi)放的價(jià)值，另一方面也是利益分配的問(wèn)題，有些政府部門(mén)和公共機(jī)構(gòu)把自己掌握和獲取的數(shù)據(jù)，作為自己利益和權(quán)力的一部分，甚至看成是私有財(cái)產(chǎn)不愿共享開(kāi)放，造成不同部門(mén)之間甚至同一部門(mén)不同機(jī)構(gòu)之間都難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享開(kāi)放。另外，我國(guó)在數(shù)據(jù)共享開(kāi)放方面的法律法規(guī)、制度標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)相對(duì)落后，沒(méi)有形成數(shù)據(jù)共享開(kāi)放的剛性約束，數(shù)據(jù)共享開(kāi)放缺乏考核管理體系，數(shù)據(jù)共享開(kāi)放價(jià)值不明確、市場(chǎng)不健全、動(dòng)力不充足。
第二，不敢共享開(kāi)放。主要是由于我國(guó)當(dāng)前尚缺乏嚴(yán)格規(guī)范數(shù)據(jù)共享開(kāi)放的法規(guī)制度，相關(guān)人員擔(dān)心政務(wù)數(shù)據(jù)共享開(kāi)放會(huì)引起信息安全問(wèn)題，擔(dān)心數(shù)據(jù)泄密和失控，對(duì)數(shù)據(jù)共享開(kāi)放具有恐懼感，不敢把自己掌握的數(shù)據(jù)資源向他人共享開(kāi)放。在我國(guó)，對(duì)于保密文件以外的政府?dāng)?shù)據(jù)是否應(yīng)該共享開(kāi)放一直沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，造成了定保密范圍過(guò)大。我國(guó)《保密法》中對(duì)定密、解密程序、泄密處罰以及救濟(jì)機(jī)制等重要制度設(shè)置已落后于實(shí)際發(fā)展的需要，導(dǎo)致政府部門(mén)對(duì)共享開(kāi)放數(shù)據(jù)過(guò)度謹(jǐn)慎。
第三，不會(huì)共享開(kāi)放。政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放是一個(gè)高度專業(yè)化的工作，需要分級(jí)分類、收放結(jié)合、科學(xué)把握。政府?dāng)?shù)據(jù)該共享開(kāi)放而不共享開(kāi)放會(huì)引發(fā)數(shù)據(jù)隔離與封閉、價(jià)值損耗、信息孤島等一系列問(wèn)題;相反，不該共享開(kāi)放而共享開(kāi)放、或者不該大范圍共享開(kāi)放而大范圍共享開(kāi)放也可能帶來(lái)更大的損失，甚至危及國(guó)家安全。目前我國(guó)尚未出臺(tái)法律對(duì)數(shù)據(jù)共享開(kāi)放原則、數(shù)據(jù)格式、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、可用性、互操作性等做出規(guī)范要求，導(dǎo)致政府部門(mén)和公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)共享開(kāi)放能力不強(qiáng)、水平不高、質(zhì)量不佳，嚴(yán)重制約了大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的開(kāi)發(fā)應(yīng)用和價(jià)值釋放。
四、《行動(dòng)綱要》體現(xiàn)了國(guó)家層面對(duì)大數(shù)據(jù)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌布局
《行動(dòng)綱要》作為我國(guó)推進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性文件，充分體現(xiàn)了國(guó)家層面對(duì)大數(shù)據(jù)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌布局，為我國(guó)大數(shù)據(jù)應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的發(fā)展提供了行動(dòng)指南。
《行動(dòng)綱要》對(duì)支撐大數(shù)據(jù)發(fā)展的國(guó)家級(jí)統(tǒng)一平臺(tái)進(jìn)行了總體規(guī)劃布局。提出建設(shè)“國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)”，構(gòu)建跨部門(mén)的“政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)”，“在地市級(jí)以上(含地市級(jí))政府集中構(gòu)建統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和信息惠民服務(wù)平臺(tái)”，“中央層面構(gòu)建形成統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)”，建立“全國(guó)統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)”，“形成全國(guó)統(tǒng)一的中小微企業(yè)公共服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)”，建設(shè)“國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全信息匯聚共享和關(guān)聯(lián)分析平臺(tái)”，建立“國(guó)家知識(shí)服務(wù)平臺(tái)與知識(shí)資源服務(wù)中心”。
《行動(dòng)綱要》體現(xiàn)了對(duì)大數(shù)據(jù)發(fā)展的系統(tǒng)化、體系化建設(shè)思路。《行動(dòng)綱要》正文共出現(xiàn)“體系”54處，包括構(gòu)建“國(guó)家基礎(chǔ)信息資源體系”、“國(guó)家宏觀調(diào)控?cái)?shù)據(jù)體系”、“國(guó)家知識(shí)服務(wù)體系”，以及建立“大數(shù)據(jù)應(yīng)用體系”、“大數(shù)據(jù)技術(shù)體系”、“大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)體系”、“大數(shù)據(jù)產(chǎn)品體系”、“聯(lián)網(wǎng)信息保存和信息服務(wù)體系”、“大數(shù)據(jù)監(jiān)督和技術(shù)反腐體系”、“綜合信息服務(wù)體系”、“資源要素?cái)?shù)據(jù)監(jiān)測(cè)體系”、“大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)支撐體系”、“大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系”、“大數(shù)據(jù)安全保障體系”、“大數(shù)據(jù)安全評(píng)估體系”、“大數(shù)據(jù)安全支撐體系”、“大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系”、“數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系”、“大數(shù)據(jù)市場(chǎng)交易標(biāo)準(zhǔn)體系”、“數(shù)據(jù)科學(xué)的學(xué)科體系”、“大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)體系”，等等。
上述統(tǒng)籌布局明確了國(guó)家層面大數(shù)據(jù)相關(guān)平臺(tái)、中心和重要系統(tǒng)的建設(shè)任務(wù)，厘清了不同層面平臺(tái)的銜接配合關(guān)系，提出了系統(tǒng)化建設(shè)的重要考慮，將有力推動(dòng)政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，加快整合各類政府信息平臺(tái)，消除信息孤島，避免重復(fù)建設(shè)和數(shù)據(jù)“打架”，增強(qiáng)政府公信力，促進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，對(duì)于促進(jìn)國(guó)家大數(shù)據(jù)平臺(tái)和重要系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，避免一哄而上、重復(fù)建設(shè)具有重要而深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。
五、《行動(dòng)綱要》明確提出了我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展的目標(biāo)體系
《行動(dòng)綱要》立足我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需要，提出了未來(lái)5—10年推動(dòng)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的目標(biāo)，主要包括五個(gè)方面：第一，打造精準(zhǔn)治理、多方協(xié)作的社會(huì)治理新模式;第二，建立運(yùn)行平穩(wěn)、安全高效的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制;第三，構(gòu)建以人為本、惠及全民的民生服務(wù)新體系;第四，開(kāi)啟大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)新格局;第五，培育高端智能、新興繁榮的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新生態(tài)。
《行動(dòng)綱要》不僅提出了我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展的宏觀定性目標(biāo)，還明確提出了階段性、可考核的具體發(fā)展目標(biāo)。按照年度劃分，主要發(fā)展目標(biāo)梳理如下：
(一)到2017年底前
明確各部門(mén)數(shù)據(jù)共享的范圍邊界和使用方式，跨部門(mén)數(shù)據(jù)資源共享共用格局基本形成。
(二)到2018年底前
1、建成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)，率先在信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、地理、文化、教育、科技、資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、安監(jiān)、金融、質(zhì)量、統(tǒng)計(jì)、氣象、海洋、企業(yè)登記監(jiān)管等重要領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源合理適度向社會(huì)開(kāi)放。
2、中央政府層面實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺(tái)的全覆蓋，實(shí)現(xiàn)金稅、金關(guān)、金財(cái)、金審、金盾、金宏、金保、金土、金農(nóng)、金水、金質(zhì)等信息系統(tǒng)通過(guò)統(tǒng)一平臺(tái)進(jìn)行數(shù)據(jù)共享和交換。
3、中央層面構(gòu)建形成統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái);國(guó)家信息惠民試點(diǎn)城市實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息集中采集、多方利用，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會(huì)信息服務(wù)的全人群覆蓋、全天候受理和“一站式”辦理。
4、跨部門(mén)共享校核的國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)、法人單位信息資源庫(kù)、自然資源和空間地理基礎(chǔ)信息庫(kù)等國(guó)家基礎(chǔ)信息資源體系基本建成，實(shí)現(xiàn)與各領(lǐng)域信息資源的匯聚整合和關(guān)聯(lián)應(yīng)用。
5、開(kāi)展政府和社會(huì)合作開(kāi)發(fā)利用大數(shù)據(jù)試點(diǎn)，完善金融、稅收、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、農(nóng)業(yè)、規(guī)劃、消費(fèi)、投資、進(jìn)出口、城鄉(xiāng)建設(shè)、勞動(dòng)就業(yè)、收入分配、電力及產(chǎn)業(yè)運(yùn)行、質(zhì)量安全、節(jié)能減排等領(lǐng)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)的采集和利用機(jī)制，推進(jìn)各級(jí)政府按照統(tǒng)一體系開(kāi)展數(shù)據(jù)采集和綜合利用，加強(qiáng)對(duì)宏觀調(diào)控決策的支撐。
6、圍繞實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化等重大戰(zhàn)略和主體功能區(qū)規(guī)劃，在企業(yè)監(jiān)管、質(zhì)量安全、質(zhì)量誠(chéng)信、節(jié)能降耗、環(huán)境保護(hù)、食品安全、安全生產(chǎn)、信用體系建設(shè)、旅游服務(wù)等領(lǐng)域探索開(kāi)展一批應(yīng)用試點(diǎn)，打通政府部門(mén)、企事業(yè)單位之間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)合作開(kāi)發(fā)和綜合利用。
(三)到2020年底前
1、逐步實(shí)現(xiàn)信用、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、地理、文化、教育、科技、資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、安監(jiān)、金融、質(zhì)量、統(tǒng)計(jì)、氣象、海洋、企業(yè)登記監(jiān)管等民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會(huì)開(kāi)放。
2、形成一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大數(shù)據(jù)處理、分析、可視化軟件和硬件支撐平臺(tái)等產(chǎn)品。
3、培育10家國(guó)際領(lǐng)先的大數(shù)據(jù)核心龍頭企業(yè)，500家大數(shù)據(jù)應(yīng)用、服務(wù)和產(chǎn)品制造企業(yè)。
4、在涉及國(guó)家安全穩(wěn)定的領(lǐng)域采用安全可靠的產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵部門(mén)的關(guān)鍵設(shè)備安全可靠。
上述目標(biāo)體系的設(shè)定，清晰地體現(xiàn)了國(guó)家發(fā)展大數(shù)據(jù)的愿景設(shè)計(jì)，但從實(shí)現(xiàn)的角度，其挑戰(zhàn)性也是很大的，不僅需要大量的技術(shù)創(chuàng)新，而且更需要大量的法規(guī)、制度、管理、運(yùn)行等體制機(jī)制方面的改革和創(chuàng)新。《行動(dòng)綱要》對(duì)大數(shù)據(jù)發(fā)展目標(biāo)的設(shè)計(jì)，充分體現(xiàn)了國(guó)家推動(dòng)數(shù)據(jù)共享開(kāi)放、提升國(guó)家數(shù)據(jù)能力和數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)的堅(jiān)強(qiáng)決心，也吹響了打造數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)的沖鋒號(hào)角。
六、《行動(dòng)綱要》強(qiáng)調(diào)了大數(shù)據(jù)發(fā)展與相關(guān)政策的銜接配合
近期，國(guó)家相繼出臺(tái)了物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、寬帶中國(guó)、智慧城市、信息消費(fèi)、信息惠民、互聯(lián)網(wǎng)+、中國(guó)制造2025，以及大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新等一系列信息化政策文件。從本質(zhì)上講，這些政策與《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》都屬于“中國(guó)信息化”這一同一事物的不同側(cè)面，即通過(guò)新一代信息技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，切實(shí)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。因此，加強(qiáng)對(duì)上述政策文件的整體性解讀和關(guān)聯(lián)性分析，避免政策碎片化、孤立化和割裂化，是至關(guān)重要的。
《行動(dòng)綱要》很好地體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略部署與其他信息化相關(guān)政策的銜接和融合?！缎袆?dòng)綱要》明確提出“推動(dòng)大數(shù)據(jù)與云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)融合發(fā)展，探索大數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新模式，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。”“抓住互聯(lián)網(wǎng)跨界融合機(jī)遇，促進(jìn)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算和三維(3D)打印技術(shù)、個(gè)性化定制等在制造業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈集成運(yùn)用，推動(dòng)制造模式變革和工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。”“推動(dòng)大數(shù)據(jù)與移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算的深度融合，深化大數(shù)據(jù)在各行業(yè)的創(chuàng)新應(yīng)用，積極探索創(chuàng)新協(xié)作共贏的應(yīng)用模式和商業(yè)模式。”
七、健全《行動(dòng)綱要》的政策保障機(jī)制乃當(dāng)務(wù)之急
《行動(dòng)綱要》設(shè)定的主要任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)，體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)浪潮下我國(guó)在大數(shù)據(jù)應(yīng)用和技術(shù)領(lǐng)域引領(lǐng)全球的戰(zhàn)略機(jī)遇，但客觀上也面臨著條塊分割、部門(mén)壁壘、利益束縛、信息安全等諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，健全高效的政策保障機(jī)制是實(shí)施《行動(dòng)綱要》的基本前提和重要基石。
《行動(dòng)綱要》提出了組織實(shí)施機(jī)制、法規(guī)制度建設(shè)、市場(chǎng)發(fā)展機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、財(cái)政金融支持、專業(yè)人才培養(yǎng)、國(guó)際交流合作等七方面的保障措施，這其中許多方面的內(nèi)容都切實(shí)關(guān)乎《行動(dòng)綱要》的落實(shí)程度，特別是很多方面的保障要求，尚需要有關(guān)部門(mén)深入細(xì)致研究，拿出切實(shí)可行的操作規(guī)范，避免政策措施“看起來(lái)很美”，但懸在半空中。例如，《行動(dòng)綱要》中提出的有待“明確”的事項(xiàng)有：“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，明確各部門(mén)數(shù)據(jù)共享的范圍邊界和使用方式，厘清各部門(mén)數(shù)據(jù)管理及共享的義務(wù)和權(quán)利。”“明確數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲(chǔ)、使用、開(kāi)放等各環(huán)節(jié)保障網(wǎng)絡(luò)安全的范圍邊界、責(zé)任主體和具體要求，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)涉及國(guó)家利益、公共安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私、軍工科研生產(chǎn)等信息的保護(hù)。”“促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)在風(fēng)險(xiǎn)可控原則下最大程度開(kāi)放，明確政府統(tǒng)籌利用市場(chǎng)主體大數(shù)據(jù)的權(quán)限及范圍。”“研究推動(dòng)網(wǎng)上個(gè)人信息保護(hù)立法工作，界定個(gè)人信息采集應(yīng)用的范圍和方式，明確相關(guān)主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)濫用、侵犯?jìng)€(gè)人隱私等行為的管理和懲戒。”
可見(jiàn)，上述待“明確”事宜都是道理明顯正確，但操作和實(shí)現(xiàn)挑戰(zhàn)極大的“硬骨頭”工程，其真正落實(shí)涉及到要“明確”每一項(xiàng)工作的責(zé)任主體、分工機(jī)制、規(guī)范形式、實(shí)施機(jī)制、效果評(píng)價(jià)等，都是說(shuō)起來(lái)容易，做起來(lái)絕非易事。只有以改革創(chuàng)新的勇氣攻堅(jiān)克難，建立堅(jiān)實(shí)的政策保障機(jī)制，破除制約大數(shù)據(jù)發(fā)展的瓶頸和障礙，才能真正開(kāi)創(chuàng)“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的新局面，才能真正釋放數(shù)據(jù)紅利、制度紅利和創(chuàng)新紅利，推進(jìn)我國(guó)從數(shù)據(jù)大國(guó)走向數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)。
數(shù)字化要一盤(pán)棋更要各自為戰(zhàn)
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