2015年是地方債還款的高峰年，大規(guī)模治理地方債也拉開了帷幕
本刊記者/蔡如鵬
在剛剛閉幕的2015年兩會上，地方債務(wù)問題再次成為代表委員們議論的焦點。
國務(wù)院總理李克強在回答有關(guān)債務(wù)風(fēng)險的問題時，盡管強調(diào)“地方政府性債務(wù)70%以上是投資性的，是有收益的”，但同時也承認(rèn)“中國的確存在著個案性的金融風(fēng)險”。
同時，在兩會上財政部也表示，將通過債務(wù)置換的方式，緩解地方政府的還債壓力。此舉也被認(rèn)為是事實上拉開了地方債的治理大幕。
地方債有多少？
14年前，即2001年6月19日，《中國新聞周刊》刊登了封面文章《債務(wù)政府》，報道了當(dāng)時中國地方債務(wù)的情況。該文引用農(nóng)村問題專家、中國社會科學(xué)院研究員陸學(xué)藝的調(diào)查數(shù)據(jù)稱，上世紀(jì)末，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債現(xiàn)象相當(dāng)普遍，以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有不欠債的。湖南全省2000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，負(fù)債面高達88.2%。浙江麗水194個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，161個有赤字，覆蓋面將近90%。
文章還報道地處中原腹地的河南四通鎮(zhèn)，因為欠債發(fā)不出工資，鎮(zhèn)政府已處于癱瘓狀態(tài)。除了書記和鎮(zhèn)長外，其他干部都罷工回家。當(dāng)時，鎮(zhèn)黨委書記雷偉對《中國新聞周刊》記者說，“外債就像石頭一樣壓在身上，讓人情緒低落，無心考慮發(fā)展。”
在那篇封面文章中，農(nóng)業(yè)部一位已經(jīng)離休的司長郭書田告訴《中國新聞周刊》，2000年中國每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債大約為400萬元。以此推算，中國近5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)年債務(wù)總額應(yīng)在2000億元左右。
十多年后的今天，地方政府成為中國負(fù)債最嚴(yán)重的公共機構(gòu)，地方債務(wù)問題也發(fā)展為中國最棘手的難題之一。
審計署2013年針對全國債務(wù)審計的報告顯示，截至2013年6月底，地方債務(wù)總額為17.8909萬億元。其中，負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)為10.8859萬億元，占60.85%；具有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)為2.6656萬億元，占14.90%；承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為4.3394萬億元，占24.25%。
地方政府債務(wù)包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府的債務(wù)。2013年的那次審計顯示，這四級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別為1.7780萬億、4.8434萬億、3.9573萬億和3070億元，分別占比16%、45%、36%、3%。不難發(fā)現(xiàn)，四級政府債務(wù)負(fù)擔(dān)差別很大，市縣兩級政府占比較大，兩者占據(jù)了81%的比例。
2013年6月至今，地方債務(wù)新增了多少，目前仍無確切的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。不過，業(yè)界普遍相信增量不會少。
當(dāng)前，地方債務(wù)最突出的表現(xiàn)就是問題嚴(yán)重，且難以有效監(jiān)控。據(jù)北京科技大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院何維達教授等人實地調(diào)研，江蘇、廣東、浙江、甘肅、安徽、山西等多省的地方債務(wù)數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過官方公布的全國平均負(fù)債水平，并且呈現(xiàn)不斷攀升的趨勢。
據(jù)何維達介紹，不少地方瘋狂舉債，已經(jīng)到了不計后果的程度。他說，“一些地級市、縣(市)、政府大規(guī)模舉債建設(shè)‘新區(qū)’或各類‘園區(qū)’，地方融資平臺的債務(wù)總量亦在不斷累加。例如無錫、新余等地，由于支持太陽能光伏產(chǎn)業(yè)盲目發(fā)展，政府的擔(dān)保債務(wù)超過百億元人民幣，現(xiàn)在已基本無力償還！”
更為嚴(yán)重的是地方債務(wù)透明度差、隱蔽性強，缺乏有效的監(jiān)控，目前多處于失控或半失控狀態(tài)。2010年末，中央開始嚴(yán)控地方政府性債務(wù)。但即便這樣的情況下，省、市、縣地方三級政府性債務(wù)僅兩年半就增加6.8萬多億元。顯然，中央對地方舉債的管控并未明顯見效。
債務(wù)從何而來？
如此大規(guī)模的地方債務(wù)從何而來？
王惠玲，加拿大多倫多大學(xué)政治學(xué)系副教授，曾對中國地方債務(wù)問題做過系統(tǒng)研究。她發(fā)現(xiàn)，上世紀(jì)八九十年代，中國基層政府牽頭成立了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這些企業(yè)從農(nóng)村信用社借貸，然后通過稅收和非稅收渠道為基層政府提供了充足的財源。但至90年代末，多地出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模倒閉、改制的浪潮，其所欠的債務(wù)自然由這些企業(yè)實質(zhì)上的所有人——鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府承擔(dān)下來。
這一觀點與《中國新聞周刊》當(dāng)年的報道相吻合。《債務(wù)政府》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要形成于1994年前后，此后呈逐年增長趨勢。文章還專門舉了湖北省監(jiān)利縣的例子，“1995年，該縣30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債或收支平衡。到2000年，90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有赤字，平均赤字不少于400萬元，負(fù)債不少于800萬元。”
《債務(wù)政府》發(fā)表后不久，時任監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記的李昌平給總理寫了一封公開信《一個鄉(xiāng)黨委書記的心里話》，在當(dāng)時引起了很大的反響。
李昌平在信中將棋盤鄉(xiāng)的債臺比作珠峰，“農(nóng)民負(fù)擔(dān)一年比一年重，村級集體虧空一年比一年多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字一年比一年大。我們棋盤鄉(xiāng)不搞任何建設(shè)只交上面的稅費，發(fā)干部的工資，支付債款利息，收支兩品，鄉(xiāng)村每年凈虧1000萬元。這樣下去基層組織和政府怎么運轉(zhuǎn)？”
從2013年的審計結(jié)果看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)總額雖然達到3640多億元，但在地方債的占比僅為3%左右，遠(yuǎn)低于其他三級政府的負(fù)債率。
這其中的原因，一方面是自2007年開始，中央和地方政府采取明確償債責(zé)任、建立財政獎補機制等措施化解存量債務(wù)，包括農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)債、農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)負(fù)債、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)機構(gòu)建設(shè)負(fù)債等；而更主要的是，進入新世紀(jì)后，地方政府的融資方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，大量的地方融資平臺、城建投資公司如雨后春筍般興起，使市、縣兩級政府取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為地方債務(wù)的主體。
1994年，中央開始推行分稅制改革。這一改革減少了地方政府的財權(quán)而事權(quán)則不斷加大，導(dǎo)致地方政府的財政資金缺口越來越大，迫使地方政府通過舉債來尋找資金來源。
據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，2012年，中央財政收入5.592萬億元，占財政總收入的49.5%，地方財政收入6.129萬元億，占財政總收入的50.5%；中央財政支出6.4148萬億元，占財政總支出的37.9%，地方財政支出10.5281萬億元，占財政總支出的63.1%。
根據(jù)之前《預(yù)算法》的規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，只有得到財政部的明確批準(zhǔn)才可進行負(fù)債，但這種明示批準(zhǔn)很難取得。作為應(yīng)對措施，地方政府設(shè)立了很多平臺公司。通過這些平臺公司，地方政府避開了財政約束，進行負(fù)債。
這種冒險的做法在2009年開始變得變本加厲。
這一年，為了抵御全球金融危機，中國推出了四萬億的經(jīng)濟刺激措施。這直接導(dǎo)致地方債呈幾何級式增長。因此，很多經(jīng)濟學(xué)者認(rèn)為目前中國的地方債問題，正是源于那場大規(guī)模的刺激計劃。
據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部研究員魏加寧介紹，2009年的貸款有百分之四十流向了地方政府的融資平臺，“城投債、地方債、信托、銀行理財，轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去錢其實還是給了地方政府”。
地方政府為何欠債？
由于地方政府的負(fù)債最終都會由中央的信譽和財力擔(dān)保，不斷增加的地方債務(wù)讓中央也越來越擔(dān)心。2011年至今，僅審計署就對地方債展開了三次審計，規(guī)模一次比一次大，間隔一次比一次短。同時，各界也開始反思地方債問題背后的深層原因。
清華大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授雷家骕認(rèn)為，“太窮”而且有著迫切發(fā)展的愿望，是政府舉債的重要原因。
1994年的分稅制改革使得地方政府的財權(quán)相對減少而事權(quán)則不斷加大。地方政府除了發(fā)展經(jīng)濟外，還需要負(fù)責(zé)提供普通教育、社會保障、環(huán)境保護等一系列純粹的公共服務(wù)，使得用于發(fā)展經(jīng)濟的資金嚴(yán)重不足。
而長期以來，政府投資一直是拉動經(jīng)濟增長最重要的“馬車”。尤其是2008年后，中央政府推出經(jīng)濟刺激計劃用于“鐵公基”項目建設(shè)，并給地方政府規(guī)定了資金配套比例。在此背景下，地方政府被迫依托原有的城投公司和新建的投融資公司大量舉債，以解決資金困境。因此，投資拉動型的經(jīng)濟增長方式，被認(rèn)為是導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷增加的重要原因。
在這種模式下，不合理的官員考核制度使得地方官員借貸的欲望不斷膨脹。當(dāng)前，基層政府官員考核中，政府財政收入、工業(yè)產(chǎn)值、招商引資情況是最為關(guān)鍵的指標(biāo)。王惠玲說，“換言之，決定官員升遷的，依然是轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況。”
她認(rèn)為，在中國目前經(jīng)濟發(fā)展仍由政府主導(dǎo)的局面下，大量的財政投資，無疑是促進經(jīng)濟發(fā)展的捷徑。地方官員為了大量投資而大量借貸，以經(jīng)濟發(fā)展換取政績和前程。
在這個過程中，中央政府對地方政府的預(yù)算約束偏“軟”，又為地方官員瘋狂舉債提供了便利。
在中國，一旦地方政府有財政危機，中央政府會作為兜底人為地方政府提供了隱性擔(dān)保。這種救助預(yù)期使得地方政府舉債的潛在成本和收益不對稱，導(dǎo)致地方政府產(chǎn)生過度舉債的沖動。同時，地方政府的決策者在任期內(nèi)舉借的債務(wù)，大多是其結(jié)束任期后償還，這樣使得舉債決策者并不承擔(dān)債務(wù)償還的責(zé)任，這必然助長地方政府舉債的積極性。
魏加寧說，“中國是單一制的體制，這就相當(dāng)于一艘大船，船艙都是通著的，中間沒有隔斷。地方政府債務(wù)之所以上升這么快，也是因為中央政府這艘大船會兜底。大家都在打破頭去借債，誰都沒有為未來負(fù)責(zé)，一個地方政府官員任期最長是5年，上一任債沒還就走了，下一任來了之后看到這種局面，肯定是去借，債務(wù)后人去還。”
預(yù)算軟約束還表現(xiàn)在金融體系方面。
“地方融資最早是由國開行貸款，國開行是政策性銀行，貸款期限比較長，成本也比較低。”魏加寧說，“按道理應(yīng)該是政策性銀行往前沖，商業(yè)銀行往后撤。事實恰恰相反，商業(yè)銀行沖過去給平臺貸款。”
商業(yè)銀行等金融機構(gòu)大多是國有控股企業(yè)，與當(dāng)?shù)卣星Ыz萬縷的聯(lián)系，由于有政府部門的擔(dān)保，銀行和金融機構(gòu)在給融資平臺公司或政府所屬企業(yè)提供資金時往往放松審查標(biāo)準(zhǔn)。有數(shù)據(jù)顯示，地方債務(wù)的近80%來自商業(yè)銀行等金融機構(gòu)的貸款。
如何防控債務(wù)風(fēng)險？
在經(jīng)過反復(fù)斟酌后，2014年10月初國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(即43號文)。這也被認(rèn)為是迄今關(guān)于地方債事項最全面的權(quán)威文件。
43號文規(guī)定，截至2014年底的存量債務(wù)余額應(yīng)在2015年1月5日前上報；從2016年起，只能通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)。
為了落實43號文，財政部在2014年10月下旬又印發(fā)了配套文件《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，首次明確了哪些債務(wù)由企業(yè)負(fù)責(zé)，哪些債務(wù)歸屬地方政府，最終成為地方政府的直接債務(wù)。
根據(jù)財政部發(fā)布的甄別辦法，地方債將被分為四類：一般債務(wù)，即項目沒有收益、計劃償債來源主要依靠一般公共預(yù)算收入的債務(wù)；專項債務(wù)，即項目有一定收益、計劃償債來源依靠項目收益對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖?、能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險內(nèi)部化的債務(wù)；混合債務(wù)，即項目有一定收益但項目收益無法完全覆蓋的，無法覆蓋的部分列入一般債務(wù)，其他部分列入專項債務(wù)；通過PPP模式(政府與社會資本合作)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)。
今年兩會期間，財政部表示，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，近期已下達地方存量債務(wù)1萬億元置換債券額度，允許地方把一部分到期的高成本債務(wù)轉(zhuǎn)換成低利率的地方政府債券。
所謂置換，就是在財政部甄別存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，把原來融資平臺代表政府的理財產(chǎn)品、銀行貸款，期限短、利率高的債務(wù)置換成低成本、期限長的債務(wù)。
目前，地方政府一些即將到期的銀行貸款，一般是3到5年，如果通過置換能延長期限，比如說置換成7年、10年，那么債務(wù)流動性風(fēng)險就會降低。
按照此次財政部下達地方存量債務(wù)1萬億元置換債券額度測算，如果把一部分到期的高成本債務(wù)轉(zhuǎn)換成地方政府債券，由于政府債券利率一般較低，匡算地方政府一年可減少利息負(fù)擔(dān)400億到500億元。
根據(jù)2013年末的全國債務(wù)審計結(jié)果顯示，2015年將有1.9萬億元地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)到期。此外，到期的地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和一定救助責(zé)任的債務(wù)分別為3198億元和5995億元。
從之前提出的債務(wù)甄別到此次的萬億規(guī)模置換，對地方政府來說，中央要把地方政府存量債務(wù)逐漸顯性化的過程已經(jīng)非常清晰。
“比較以前地方債務(wù)的處理意見，這次中央對地方債的清理實際上是把債務(wù)顯性化的過程。只有清晰了債務(wù)的結(jié)構(gòu)才能有明確的置換方式，對地方政府來說，有利于緩解他們的壓力。”中國社科院財經(jīng)院研究員楊志勇分析說。
不過，置換本身，雖然可以有效緩解地方政府的壓力，但并不會減少這些巨額債務(wù)的數(shù)額。
因此，有評論認(rèn)為，從長遠(yuǎn)考慮，改革完善分稅體制、轉(zhuǎn)變政府職能、強化約束監(jiān)督機制及完善地方官員政績考核體系，才是解決地方債務(wù)問題的根本之道。
數(shù)字化要一盤棋更要各自為戰(zhàn)
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