城鎮(zhèn)化土地管理制度改革日前被國土部列為今后一段時期的工作重點。國土部今年將深入推進征地制度改革試點，研究出臺集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)指導意見，部署開展宅基地制度改革試點。從中長期來看，國土部表示將探索建立與戶籍、金融等政策相協(xié)調(diào)的保障和促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的土地管理新機制。
對此，接受證券時報記者采訪的業(yè)內(nèi)專家認為，推進城鎮(zhèn)化的重要突破口是深化土地管理制度改革，而土地管理制度改革的突破口是讓農(nóng)村集體建設用地進入市場。深化改革既要做好頂層設計，又要允許地方摸著石頭過河，進行探索試點，成熟后再制定成法律。
土地管理制度改革遇瓶頸
中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會副會長朱中一接受證券時報記者采訪時表示，城鎮(zhèn)化的核心問題有兩個，一是因為城鎮(zhèn)化，城市建設用地要增加，但我國耕地要控制，所以一定要把城市建設用地的增加和農(nóng)村建設用地的減少掛鉤，讓土地節(jié)約利用。二是因為農(nóng)民要進城，他們的宅基地就騰出來了，只有允許宅基地及房產(chǎn)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民在城市購買和租賃房屋的能力，才能讓農(nóng)民真正變?yōu)槭忻?。農(nóng)民工進城要變成市民，自然離不開土地問題，深化土地管理制度改革是推進城鎮(zhèn)化的重要突破口。
中國土地學會副理事長黃小虎接受證券時報記者采訪時指出，我國現(xiàn)行的土地管理制度存在四方面問題：
一是耕地不能得到保護，同時城市的存量土地也不能集約利用。因為集約用地成本高，舊城改造、拆遷安置不如征農(nóng)民的地來得快。
二是農(nóng)民利益受到損害。不僅被征地農(nóng)民受損害，低價補償、高價出讓，農(nóng)民不能分享土地增值收益。未被征地農(nóng)民也受損害，因為現(xiàn)行制度限制農(nóng)民集體建設用地進入市場。集體建設用地與承包地一樣，也是農(nóng)民重要的財產(chǎn)，但這個財產(chǎn)卻不能通過市場實現(xiàn)，農(nóng)民因此在社會產(chǎn)品分配中處于弱勢地位。這種制度性傷害，必然導致農(nóng)民與政府博弈，激化了社會矛盾。
三是土地財政、土地金融孕育政府信用風險和社會金融風險。土地財政的風險，主要由社會分散承擔，而土地金融的風險則集中在政府身上?，F(xiàn)在土地金融的負債規(guī)模太大，陷入了借新還舊的惡性循環(huán)。萬一兜不住，就可能誘發(fā)金融危機。
四是政府既是裁判員，又是運動員，造成市場不規(guī)范，正常市場經(jīng)濟秩序難以建立。
一切由政府來干，是計劃經(jīng)濟的發(fā)展方式，這種舊的發(fā)展方式至今沒有根本扭轉(zhuǎn)。現(xiàn)行征地制度是其中一個重要表現(xiàn)或者說重要組成部分，但已經(jīng)是難以為繼了，必須改革。黃小虎說。
盡管有關方面的改革一直在推進，但是在中國土地勘測規(guī)劃院院長鄭凌志看來，改革進行到這個階段，已經(jīng)觸及一些地方政府的既得利益，如縮小征地范圍會給城市建設帶來更高的成本，時間也更長，集體建設用地流轉(zhuǎn)會減少地方的土地出讓收入。自下而上的在現(xiàn)行法律框架內(nèi)的制度變遷已經(jīng)陷入改不動的艱難困境，根本無法破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構的深層次矛盾。因此，針對改革面臨的瓶頸，急需在明確目標的前提下加速推進，超越既得利益。
集體建設用地入市是突破口
下一步改革需要重點突破的，是允許農(nóng)村集體建設用地進入市場。黃小虎說，農(nóng)村集體建設用地進入市場是征地制度改革題中應有之義。征地制度改革包括四個方面，一是縮小征地范圍，二是提高補償標準，三是拓寬安置途徑，四是完善征地程序。其中，縮小征地范圍的含義就是讓農(nóng)村集體建設用地進入市場。他認為，允許農(nóng)村集體建設用地進入市場，農(nóng)民就可以憑借土地財產(chǎn)自主參與工業(yè)化、城市化進程，增加財產(chǎn)性收入。而且只要符合規(guī)劃，允許集體建設用地開發(fā)商品房，可以增加土地供應，可以打破開發(fā)商的自然壟斷，對解決城市老百姓住房問題，也有好處。
中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平接受證券時報記者采訪時也認為，土地管理新機制應該是，激活農(nóng)村集體建設用地存量資本，把收益給農(nóng)村而不是城市，通過土地管理制度改革更有利于消除城鄉(xiāng)差別。
在朱中一看來，土地制度改革一定要與城鎮(zhèn)化進程相適應，征地過程中要維護農(nóng)民權益。城鎮(zhèn)化過程中要解決轉(zhuǎn)移人口變市民的問題，就要允許宅基地和房產(chǎn)流轉(zhuǎn)，提高他們在城市中購買和租賃房屋的能力。他認為，土地管理新機制應該包括增量土地的征地制度改革、宅基地的流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設用地的增減掛鉤、城市存量土地的盤活等，這些是跟城鎮(zhèn)化中的建設有關的。
宅基地在大中城市結(jié)合部已經(jīng)進入市場，北京近千萬外來務工人員的居住問題，主要靠農(nóng)民出租房解決。黃小虎說。對于宅基地制度改革，他建議，宅基地買賣不要限制買賣者的身份，合法宅基地應先辦理登記，發(fā)生交易要辦變更登記，同時對購買人開征財產(chǎn)稅。農(nóng)民自用部分可以免征，超出規(guī)定面積的則不能免。合規(guī)登記和納稅的，受法律保護，將來即使拆遷也可以得到補償。這樣對存量土地征稅，不僅對宅基地，包括經(jīng)營性用地也要交財產(chǎn)稅，可在一定程度上解決錢從哪里來的問題。黃小虎說。
黃小虎同時指出，集體建設用地進入市場，對政府經(jīng)營土地制度構成沖擊，依靠增量土地的土地財政和土地金融沒有了，城市建設怎么發(fā)展?建設資金怎么解決?這些問題接踵而至。其實，一些地方的改革探索已經(jīng)回答了這個問題。廣東的三舊改造，事實上允許農(nóng)村集體建設用地進入市場，調(diào)動了農(nóng)民和其他投資主體的積極性，人和地的問題解決了，錢的問題也解決了。政府職能也根本轉(zhuǎn)變，主要是規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、服務。
他還指出，集體建設用地入市以后，在土地增值收益的誘惑下，一部分農(nóng)民會有沖動把農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)地，給耕地保護帶來新情況。但現(xiàn)在政府抓住不放，耕地保護住了嗎?外延擴張，是政府經(jīng)營土地制度的必然邏輯。政府退出經(jīng)營，專心做裁判員，農(nóng)民的違規(guī)行為還愁管不住?他說。
頂層設計與地方試點相結(jié)合
業(yè)內(nèi)專家認為，征地制度改革、集體建設用地流轉(zhuǎn)等，單靠地方政府推動是不能完成的，需要中央進行頂層的系統(tǒng)設計?？s小征地范圍、允許集體建設用地直接入市，讓農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)性收入，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場等，涉及土地收益分配格局的調(diào)整。只是單純地推進單項制度改革，如征地制度改革，難以落實，阻力很大。需要協(xié)調(diào)推進土地管理制度改革，優(yōu)化現(xiàn)行土地管理制度政策體系。因此，未來的土地政策應加強改革的頂層設計，同時，應從基層吸取好的成功做法上升為政策法律。
改革既要做好頂層設計，又要允許摸著石頭過河。頂層設計包括土地管理法怎么修改，農(nóng)村集體建設用地條例怎么制定，但是考慮地方差異性，不可能那么具體，所以允許地方探索經(jīng)驗，等成熟后再制定為法。朱中一建議，征地制度改革要從立法層面解決，先修改法并制定有關條例;宅基地的流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤可以探索試點，地方有一批試點城市;城市存量土地盤活各地已在探索。不過他認為，法的修改有相當難度。
葉劍平對此表示贊同，他也認為應該先試點，再定制度，改革能否實現(xiàn)，要從法律上做出調(diào)整。農(nóng)村集體建設土地如果全面市場化要先修改憲法，還要修改土地管理法，明確征收權利的界定、使用權等。目前整體制度框架不具備，今年全面推開不現(xiàn)實。他說。
近年來，國土部部署了一批試點，進行土地管理制度探索和改革，一些地方取得了較好的成效，在全國產(chǎn)生了較大的影響。成都的農(nóng)村集體土地還權賦能，經(jīng)營性集體建設用地進入市場，耕地保護補償機制;廣東三舊改造等低效用地二次開發(fā)及節(jié)約集約用地試點。這些試點成效顯著，根本經(jīng)驗是承認農(nóng)民的土地財產(chǎn)。
轉(zhuǎn)型的最終目的 -提質(zhì)降本增效
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