新成立的陽光社區(qū)(錢昊平/圖)
撤銷街道辦后，街道干部最擔(dān)心的是，下到社區(qū)后，公務(wù)員身份是不是就沒有了。
安徽銅陵一舉撤銷了所有街道辦事處。不過由于下改上不改，銅陵與上級及外界對接，存在不少尷尬。此外，街道干部下社區(qū)后，如何實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，亦是問題。
結(jié)婚一年后，24歲的陳勇準(zhǔn)備當(dāng)爸爸。他是安徽銅陵市銅官山區(qū)居民，2011年9月2日下午，夫婦二人到陽光社區(qū)辦理《生殖服務(wù)保健證》。
提供相關(guān)證件后，辦證用了15分鐘。
以前至少需要5天。在社區(qū)工作多年的朱曉清說，以前社區(qū)不能直接辦，只能代收居民的材料，攢到一定數(shù)量后再到街道統(tǒng)一辦理。
提速是在一場改革之后。2010年8月，銅官山區(qū)試點(diǎn)社區(qū)綜合管理體制改革，撤銷了全部6個(gè)街道，將49個(gè)社區(qū)撤并為18個(gè)，類似辦《生殖服務(wù)保健證》這樣的公共管理、服務(wù)、部分審批職能下沉到社區(qū)。
2011年7月，銅陵將另一個(gè)主城區(qū)獅子山區(qū)4個(gè)街道撤銷，至此，街道辦這一存在了五十多年的基層政權(quán)機(jī)構(gòu)從銅陵完全退出。全市社區(qū)則由改革前的61個(gè)撤并為23個(gè)。
銅陵市民政局副局長王世平對南方周末記者說，撤銷街道辦、成立大社區(qū)之后，區(qū)政府直接面對和服務(wù)群眾，可以實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接。
銅陵改革受到國家民政部和安徽省的肯定。7月27日，民政部將銅官山區(qū)確定為全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)。
一年花那么多錢， 要它干什么
銅陵，地處長江中下游南岸，下轄三區(qū)一縣，郊區(qū)和銅陵縣沒有街道辦。改革前，銅官山、獅子山兩個(gè)主城區(qū)共有10個(gè)街道。
被撤銷的銅官山街道就是其中之一，殷明根是最后一任書記，并兼最后一任主任，他現(xiàn)在是陽光社區(qū)的黨工委書記。
殷明根對南方周末記者說，街道辦現(xiàn)在弊端越發(fā)明顯。街道辦理應(yīng)協(xié)助區(qū)政府做些工作，但實(shí)際是街道經(jīng)常扮演二傳手，將上面的任務(wù)再布置給居委會(huì)。而居委會(huì)沒有手段，沒有資金——財(cái)、物都集中在街道，上面撥的錢到了街道辦，基本都是街道辦先花了，社區(qū)想做事卻沒錢。
銅陵市民政局副局長王世平將這一現(xiàn)象比喻為腸梗阻。2009年，銅陵市決定對腸梗阻動(dòng)手術(shù)。
51歲的市委書記姚玉舟此前在團(tuán)委系統(tǒng)工作多年。他對南方周末記者說，他2000年任安徽團(tuán)省委副書記時(shí)在中央黨校學(xué)習(xí)一年，寫的論文就是關(guān)于社區(qū)建設(shè)。后來任馬鞍山市長期間，他長期與社區(qū)接觸，深感社區(qū)資源有限，大量資源在街道下不去。
2008年2月調(diào)任銅陵市委書記后，姚玉舟意識(shí)到銅陵是個(gè)人口集中的城市，15平方公里的中心城區(qū)積聚了40萬人口，可以進(jìn)行社區(qū)管理體制改革。當(dāng)時(shí)就有撤銷街道辦的想法。
隨后，銅官山區(qū)開始調(diào)研創(chuàng)新社區(qū)管理體制。副區(qū)長紀(jì)希望回憶，2009年下半年，姚玉舟有次調(diào)研中問一個(gè)街道每年要花多少錢，有個(gè)領(lǐng)導(dǎo)說好幾百萬，姚玉舟當(dāng)場發(fā)話：一個(gè)街道沒有什么事還要花那么多錢，要對街道存在的利弊進(jìn)行研究。民政局隨之調(diào)研撤銷街道辦。
姚玉舟說，在提出社區(qū)管理體制改革時(shí)沒立即提出撤銷街道，是考慮基層干部的接受程度。經(jīng)過大半年的醞釀?dòng)懻摵笤偬岢?，大多干部都有心理?zhǔn)備了。
另外，2009年6月，全國人大常委會(huì)廢止了施行五十多年的《城市街道辦事處組織條例》，為銅陵的改革提供了法律依據(jù)。
公務(wù)員身份是不是就沒有了？
2010年8月18日，銅官山區(qū)6個(gè)街道被撤銷，49個(gè)社區(qū)撤并為18個(gè)。
汪韻環(huán)是銅官山街道辦事處黨工委副書記。2011年9月9日，她告訴南方周末記者，撤銷前她和同事們還是有想法的，不知道去哪。一些人直接找區(qū)委書記王綱根，希望調(diào)到區(qū)里。
王綱根對南方周末記者說，我告訴他們，一個(gè)人也不能到區(qū)里。
根據(jù)方案，撤銷街道后，原來下屬的具有執(zhí)法職能的城管、協(xié)護(hù)稅等職能，上收到區(qū)直部門分片歸口垂直管理。街道辦撤銷之前的公共管理、服務(wù)及部門審批職能則下沉到社區(qū)，每個(gè)新社區(qū)設(shè)立一個(gè)公共服務(wù)中心承接這些職能，具體有7大項(xiàng)——綜合事務(wù)、民政事務(wù)、人口計(jì)生、綜治維穩(wěn)信訪、文明創(chuàng)建、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)服務(wù)。此外，原街道辦黨工委及群團(tuán)、武裝等職能也下沉。
按照銅官山區(qū)的設(shè)想，街道公務(wù)員、事業(yè)編制的人員都要下沉到社區(qū)。他們的視野和對外工作經(jīng)驗(yàn)要比原居委會(huì)人員豐富，且全部調(diào)到區(qū)里也不可能。
每個(gè)社區(qū)都成立了黨工委，原來街道的書記、主任分別下去擔(dān)任社區(qū)黨工委書記。
但管理一個(gè)街道與服務(wù)一個(gè)社區(qū)還是不一樣的。王綱根說，為了讓這些街道領(lǐng)導(dǎo)干部心理平衡，區(qū)委還安排區(qū)直機(jī)關(guān)與他們級別相當(dāng)?shù)母刹肯碌缴鐓^(qū)。原來的團(tuán)委書記、招商局副局長都被派了下去。
大家最擔(dān)心的是，下到社區(qū)后，公務(wù)員身份是不是就沒有了。汪韻環(huán)說。
我們也想了很多辦法。銅官山區(qū)分管民政的副區(qū)長紀(jì)希望說，一開始還想過，新成立的18個(gè)社區(qū)都明確為正科級。但這一方案被銅陵市民政局打回，社區(qū)是自治組織，怎么能有級別？銅陵市民政局副局長王世平說。
最終方案是社區(qū)不能有級別。但為保持穩(wěn)定，所有從街道到社區(qū)的干部享有原級別待遇，且公務(wù)員和事業(yè)編制身份不變。
汪韻環(huán)被任命為新成立的螺螄山社區(qū)黨工委書記，仍是公務(wù)員身份，享受副科級待遇。原正科級干部到社區(qū)后，也享受正科級待遇。
改革前，銅官山區(qū)的6個(gè)街道共有196名在編人員，改革后全部下派到18個(gè)新社區(qū)。
不僅是節(jié)約了時(shí)間
改革后，原銅官山街道辦下轄的9個(gè)社區(qū)被撤并為3個(gè)，街道書記殷明根下派到陽光社區(qū)擔(dān)任黨工委書記。
陽光社區(qū)原有9個(gè)工作人員，撤并成大社區(qū)后，工作人員增加到39個(gè)，經(jīng)費(fèi)由每年三四萬元增加到約50萬元。直接為社區(qū)服務(wù)的人和錢都多了。殷明根說。
銅陵市民政局副局長王世平說，原來銅官山6個(gè)街道加41個(gè)社區(qū)共有569個(gè)工作人員，現(xiàn)在18個(gè)社區(qū)只有492人。
新社區(qū)管理體制下，有居民感受到辦事更方便了。劉玉意是一個(gè)低保戶，2005年7月申請了低保，按規(guī)定每年七八月間要接受審核。以前要到居委會(huì)填三份一樣的材料，由居委會(huì)上報(bào)到街道，街道再上報(bào)到區(qū)民政局逐級審核。一個(gè)流程差不多要一個(gè)月，今年只用了半個(gè)月。
不僅是節(jié)約了時(shí)間。劉玉意說，由于街道對居民不怎么了解，每年了解家庭情況時(shí)都會(huì)叫他本人去街道，來回跑挺折騰?，F(xiàn)在基層審核只有社區(qū)一級，居委會(huì)對社區(qū)居民都很了解，填表時(shí)問幾句就可以。
不過，也有居民對改革有抱怨。居民姜維林認(rèn)為，合并后最大的問題是社區(qū)太大了，居民想到社區(qū)辦點(diǎn)事挺費(fèi)事，要走很遠(yuǎn)。銅官山區(qū)委書記王綱根已經(jīng)注意到這個(gè)問題，也只是個(gè)別社區(qū)，區(qū)里決定下一步要調(diào)整。
下改上不改， 與外面對接麻煩
今年4月24日，銅官山召開的改革座談會(huì)上，民政部基層政權(quán)司司長詹成付認(rèn)為，這在全國提供了第一個(gè)在城區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)籌街道和社區(qū)體制改革的鮮活樣板。
上海大學(xué)社會(huì)學(xué)系顧駿教授說，街道辦事處現(xiàn)在最核心的職能是招商引資和維護(hù)穩(wěn)定，隨著經(jīng)濟(jì)走上正軌，招商引資的功能會(huì)取消，而隨著制度建設(shè)的完善，維穩(wěn)也可以取消，他說越來越感到街道這級有點(diǎn)多余。
但目前還看不出大面積撤銷街道的跡象。銅陵的改革成為輿論熱點(diǎn)后，南京市民政局副局長趙軍表示，撤銷街道辦應(yīng)是漸進(jìn)過程，一下撤銷不太可能。北京市社工委宣布，北京市無撤銷街道辦事處打算。廣州、沈陽都有類似表態(tài)。
而銅陵改革一年來，沒有街道辦的麻煩也不少。計(jì)劃生育通常以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道為考核單位，省里撥款也是如此。銅官山撤銷了街道之后，這一塊上下對接曾有麻煩。銅陵市、區(qū)兩級政府派人到安徽省溝通后，最終同意銅官山以社區(qū)為單位進(jìn)行考核。
并非所有的事情都能溝通解決。原來每個(gè)街道都有一個(gè)司法所，這是司法所規(guī)范化建設(shè)的要求，2007年安徽省司法廳發(fā)文強(qiáng)調(diào)不能撤司法所。撤銷街道辦后，最終司法所被保留，由區(qū)司法局垂直管理，每個(gè)司法所分片對應(yīng)若干社區(qū)。
省內(nèi)的可以協(xié)商，省外就難了。天井湖社區(qū)居委會(huì)副主任潘美香說，當(dāng)?shù)貙W(xué)生考入上海的大學(xué)后，申請助學(xué)金。社區(qū)在申請表上蓋章以證明學(xué)生家庭狀況，但學(xué)校說不行，必須要有街道蓋章。沒辦法，只能請區(qū)民政局開證明，解釋當(dāng)?shù)匾呀?jīng)撤銷街道辦，這樣學(xué)校才認(rèn)可社區(qū)蓋章。
潘美香還遇到另一種情況，育齡婦女外出打工須辦理流動(dòng)人口婚育證明，也必須是街道蓋章，社區(qū)只能采取經(jīng)辦人簽名，讓區(qū)計(jì)生局蓋章。
下改上不改，與外面對接麻煩，確實(shí)是我們的困惑。銅陵民政局副局長王世平說。
離讓民做主還有多遠(yuǎn)？
今年元月，新社區(qū)運(yùn)行4個(gè)月后，各社區(qū)開始進(jìn)行居委會(huì)選舉。汪韻環(huán)作為螺螄山社區(qū)的黨工委書記，組織提名她參選居委會(huì)主任一職，最終當(dāng)選并被任命為公共服務(wù)中心主任。這樣她同時(shí)擔(dān)任了社區(qū)三個(gè)組織的一把手。
該社區(qū)三個(gè)組織的副職也是高度重合的。社區(qū)居委會(huì)共有兩名副主任，分別被任命為公共服務(wù)中心副主任。此二人當(dāng)選為居委會(huì)副主任之前，分別已經(jīng)被任命為黨工委的副書記和委員。
目前，銅官山區(qū)18個(gè)社區(qū)中，有16個(gè)社區(qū)書記兼任居委會(huì)主任和公共服務(wù)中心主任。
合署引起學(xué)者們關(guān)注，到銅陵考察過的北京師范大學(xué)法學(xué)院教授林艷琴認(rèn)為這種做法值得推敲，如何保證自治性和群眾組織的地位，是下一步改革要注意的問題。
上海大學(xué)社會(huì)學(xué)教授顧駿說，合署給人的感覺是銅官山區(qū)撤銷了6個(gè)大街道，但變成了18個(gè)小街道。
有輿論認(rèn)為，社區(qū)是自治組織，不應(yīng)承擔(dān)公共服務(wù)和管理職能，大量公職人員進(jìn)入社區(qū)自治系統(tǒng)，會(huì)導(dǎo)致社區(qū)的行政化。
銅陵市民政局副局長王世平說，保留公職身份的人員打算在三五年內(nèi)逐步消化。至于承擔(dān)一些公共服務(wù)和管理職能，在中辦、國辦2010年27號文件中有依據(jù)：居委會(huì)要協(xié)助城市基層人民政府或派出機(jī)關(guān)開展工作。
在中國，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下的體制不能變。王世平認(rèn)為自治不能離開公共服務(wù)。
銅陵市委書記姚玉舟對南方周末記者說，改革要立足于現(xiàn)實(shí)國情，有些問題能一步到位，有些問題則需要逐步到位，不能照搬西方的自治理論。他以社區(qū)工作者為例說，西方社區(qū)工作者都是義務(wù)的，我國財(cái)政還要給社區(qū)工作者發(fā)補(bǔ)貼、買保險(xiǎn)，這就是國情不一樣。
這次銅陵在撤銷街道的同時(shí)，也擬定了一些促進(jìn)民主自治的機(jī)制。去年銅陵市政府招商引資引進(jìn)一個(gè)近2億元的項(xiàng)目，打算在螺螄山社區(qū)內(nèi)擴(kuò)建一個(gè)日產(chǎn)500噸的選礦廠，但需要占用部分生態(tài)綠地。政府將項(xiàng)目交給社區(qū)居民進(jìn)行討論，幾次討論后居民否決了項(xiàng)目規(guī)劃，隨后市政府叫停了項(xiàng)目。
姚玉舟說，今后要將去行政化、強(qiáng)化自治作為社區(qū)改革的主攻方向，做到由為民做主向讓民做主的轉(zhuǎn)變，以保證改革不走行政化的回頭路。
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