十九屆四中全會以來，習近平總書記在不同場合多次強調(diào)：推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，其重要論述包括“要以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，……更好用信息化手段感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策。在此背景下，近年來，我國軟件和信息技術服務業(yè)市場規(guī)模保持較快增長，2018年僅電子政務市場規(guī)模就約為3134億元，同比增長15.1%。據(jù)工信部最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示：2019年，我國軟件業(yè)完成軟件業(yè)務收71768億元，同比增15.4%，利潤總額9362億元，同比增長9.9%。2019年全國軟件業(yè)綜合發(fā)展指數(shù)為128.9，比上年上升8.6個分值，高出近四年平均上升幅度1.4個分值。
然而，面對如此龐大的產(chǎn)業(yè)，國內(nèi)大多數(shù)企事業(yè)單位在軟件工程項目中的費用評估問題一直沒有得到根本解決。因電子政務領域的信息化項目的標準化程度低，項目目標變更較大等問題，使得政務領域的信息化管理者始終被一些難題困擾著，例如：如何評估軟件開發(fā)項目的規(guī)模?如何為開發(fā)性的軟件工程定價?如何衡量軟件開發(fā)者的工作量及效率?如何提供科學的項目費用預算為決策服務?2019年7月1日，《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》(GB/T36964-2018)國家標準正式實施，該標準在國內(nèi)金融、電信等行業(yè)取得了一定的應用效果，但是不可避免地存在與不同行業(yè)、不同場景、不同階段、不同角色下的企事業(yè)單位自身軟件工程費用評估現(xiàn)狀不相適應的問題。
蘇州工業(yè)園區(qū)是全國首個開展開放創(chuàng)新綜合試驗的區(qū)域，其電子政務經(jīng)過多年投入和持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為全國具有影響力的示范性工程。早在2017年，蘇州工業(yè)園區(qū)就已經(jīng)開展軟件開發(fā)成本度量工作，是全國首個先于國家標準《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》發(fā)布之前就開始積極探索軟件工程費用評估之路的地方性政府機構。經(jīng)過近三年的不斷探索、調(diào)研和驗證，蘇州工業(yè)園區(qū)已初步形成了一套具有園區(qū)特色的軟件工程費用評估體系。在該體系的支撐下，截至目前，園區(qū)已評估100多項政務信息化項目，據(jù)不完全統(tǒng)計，節(jié)省了近10%政務預算。其在財政資金的精細化、科學化、體系化管理方面取得了現(xiàn)實效果，對全國政務信息化資金管理工作具有借鑒和示范意義。
一、蘇州工業(yè)園區(qū)電子政務軟件工程引入費用評估機制的原因
當前，軟件工程項目金額憑經(jīng)驗拍腦袋，專家評審會流于形式，軟件開發(fā)過程“燈下黑”、“黑盒子”，是國內(nèi)政務信息化的普遍現(xiàn)象。“IT投資黑洞”、“IT項目泥潭”時有出現(xiàn)，這已成為政務信息化資金管理、項目管理和績效評價的公認老大難問題。面對互聯(lián)網(wǎng)和新一代信息技術的應用浪潮，以及進行內(nèi)部管理、對外服務和社會治理的新時代需求，蘇州工業(yè)園區(qū)加大了每年信息化資金的投入。然而，在軟件工程項目預算申報、立項、招投標、項目結算、項目評價等活動中，軟件造價的問題也一直沒有得到很好解決，這成為制約園區(qū)信息化水平發(fā)展的障礙。
面對這個業(yè)內(nèi)痛點，2018年12月28日，國家市場監(jiān)督管理總局、國家標準化管理委員會發(fā)布2018年第17號中國國家標準公告，批準《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》國家標準正式發(fā)布，標準號為GB/T36964-2018，并于2019年7月1日正式實施。盡管該標準為國內(nèi)的軟件開發(fā)成本度量指明了方向，但是該國家標準主要應用在金融機構和大型軟件開發(fā)企業(yè)，同時通過查詢國內(nèi)的公開數(shù)據(jù)，全國范圍內(nèi)可以借鑒的政務領域軟件工程費用評估的成功實踐案例基本屬于空白。
自2017年起，蘇州工業(yè)園區(qū)陸續(xù)發(fā)布了《蘇州工業(yè)園區(qū)政府信息化項目資金管理辦法》、《蘇州工業(yè)園區(qū)政府信息化項目工程管理辦法》、《蘇州工業(yè)園區(qū)公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》，要求對在建信息化項目進行實際費用評估和結算，對新立項信息化項目提出預算建議。園區(qū)在信息化預算、規(guī)劃、建設、運營的管理機制方面進行優(yōu)化的同時，需要找到一種科學、合理、透明的定量評價方法，需要找到一種利用資金“指揮棒”提高軟件工程效率的模式。
面對著業(yè)內(nèi)無成功范例可以借鑒和參考，面對著國家及園區(qū)對政務資金使用規(guī)范要求的日益提高，2017年園區(qū)開始積極探索電子政務軟件工程費用評估工作的有效途徑，即依據(jù)國家標準和行業(yè)基準數(shù)據(jù)對軟件工程項目進行費用評估，建立一套基于蘇州工業(yè)園區(qū)信息化項目歷史數(shù)據(jù)及估算模型的軟件工程費用評估體系，從而把眾多軟件工程的需求說清楚，目標說清楚，過程說清楚，提高政務資金使用效益，最終促進蘇州工業(yè)園區(qū)政務信息化資金管理水平的提升。
二、蘇州工業(yè)園區(qū)對電子政務軟件工程費用評估方法的選擇
目前，我國的軟件工程費用評估實踐還處于比較初級和零散的狀態(tài)，大部分組織主要采用主觀經(jīng)驗方法來評估軟件成本。盡管國內(nèi)有些大型銀行、保險等組織建立了基于功能點方法的較為完整的軟件成本評估體系，但仍然處于不斷完善的過程之中。從整體上看，我國軟件行業(yè)的成本評估實踐的方法包括：預算倒推法、專家決策法、工作分解法、代碼行評價法、數(shù)據(jù)庫表法、函數(shù)數(shù)量法、故事點法、用例點法、對象點法、功能點法等。
預算倒推法、專家決策法和工作分解法的應用較為普遍。預算倒推法即根據(jù)給定的軟件預算反推軟件的成本，這種方法非常有可能導致軟件項目預算“先天不足”。而在專家經(jīng)驗法中經(jīng)常遇到“外行評估內(nèi)行”的情形。工作分解法即化整體為部分，對工作內(nèi)容進行分解，再依據(jù)內(nèi)部專家經(jīng)驗得到成本數(shù)據(jù)，然而在項目初期，很難把項目細節(jié)全部梳理清楚。
代碼行評價法、數(shù)據(jù)庫表、函數(shù)數(shù)量等方法都是從開發(fā)者角度出發(fā)的評估方法，優(yōu)點是操作簡單、實施容易，但缺點是不容易在項目干系人之間達成一致，往往會引起較多分歧。由于這些方法更多依賴了技術評判標準，所以大多局限于軟件開發(fā)團隊內(nèi)部。
如果要在業(yè)務部門與開發(fā)部門、甲方與乙方等外部組織中，對軟件開發(fā)項目的工期或費用等關鍵項目因素達成一致，則需要從業(yè)務視角出發(fā)。故事點、用例點法、對象點和功能點法就是從用戶角度出發(fā)的費用評估方法，它們都是對軟件項目規(guī)模進行評價與估算，但這幾種方法在評估的有效性和應用難度上卻具有差異，具體如圖。
通過調(diào)研分析和綜合對比，蘇州工業(yè)園區(qū)發(fā)現(xiàn)：功能點方法是通過識別內(nèi)外部邏輯文件及功能的方式評估軟件工程的規(guī)模、工作量及費用。該方法與軟件開發(fā)技術無關，不受不同評估人員的主觀因素影響，比預算倒退方法和專家經(jīng)驗法更具有科學依據(jù);且2019年7月正式頒布執(zhí)行的國家標準《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》(GB/T36964-2018)就是使用功能點法，該方法可在今后的推廣上更具說服力。同時，功能點方法簡單易用，還可以結合園區(qū)實際進行本地化調(diào)整。綜上，鑒于功能點的科學性、權威性、適用性和可操作性，蘇州工業(yè)園區(qū)最終選擇其為園區(qū)電子政務軟件工程費用評估的主體方法，這四點標準也成為了園區(qū)建立評估體系過程中考慮的重要因素。
三、蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)新性建立的軟件工程費用評估體系
(一)園區(qū)軟件工程費用評估的核心思路
蘇州工業(yè)園區(qū)電子政務軟件工程費用評估工作是以國家標準《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》(GB/T36964-2018)為核心依據(jù)，主體采用功能點方法，并結合園區(qū)實際情況，根據(jù)不同類型項目管理思路及現(xiàn)實問題，并對功能點方法進行本地化優(yōu)化，逐步建立園區(qū)個性化評估方法和指標。同時，園區(qū)制定分階段、分類型的費用評估指引，對園區(qū)軟件工程費用做到全覆蓋的第三方評估，再綜合運用專家決策法進行交叉驗證。適用階段為項目預算階段、項目決算階段和項目后評估階段。適用項目類型包括新開發(fā)及迭代開發(fā)類、產(chǎn)品實施類、數(shù)據(jù)類、綜合類等，也包括運維服務類、運營服務類、研究咨詢類、性能優(yōu)化類等。評估的基本流程為提出項目需求、確定評估項目及派發(fā)評估任務、第三方費用評估、專家組評審等階段，對于存在分歧的問題，還通過澄清及溝通會等方式解決。
(二)園區(qū)軟件工程費用評估的基本方法
根據(jù)園區(qū)各單位申報的軟件工程項目實際所處階段及提供的相關文件描述，判斷該項目的所屬類型，不同類型的評估方法具有差異。例如，開發(fā)類項目按照功能點方法進行評估;研究咨詢類項目采用模塊拆分和專家法相結合的方式進行評估;綜合類項目需將不同類型進行拆分，按相應的費用評估方法進行計算，然后匯總。以下以軟件開發(fā)項目和運營、運維服務類為例，概述評估方法：
軟件開發(fā)類項目是園區(qū)項目的主體類型，其費用由直接人力成本、直接非人力成本、間接人力成本和間接非人力成本組成。直接人力成本根據(jù)項目不同的階段采用概算或者詳算的方式，評估步驟為：第一步估算規(guī)模;第二步調(diào)整規(guī)模;第三步估算工作量;第四步估算費用;第五步評估風險工期[《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》(GB/T36964-2018)[M].北京：國家市場監(jiān)督管理總局、中國國家標準化管理委員會，2018-12-28]。各步驟的計算公式是基于國內(nèi)覆蓋了電子政務、金融、電信、制造等行業(yè)16569套高可信度數(shù)據(jù)基礎上建立的數(shù)據(jù)模型，來源于國家標準《軟件工程軟件開發(fā)成本度量規(guī)范》(GB/T36964-2018)，但調(diào)整因子的設置和取值是根據(jù)園區(qū)的現(xiàn)實情況設置。對于直接非人力成本、間接人力成本和間接非人力成本，根據(jù)項目的具體情況采用市場價格參考的方式進行評估。
運營服務類項目的費用評估是以申報單位申報的工作內(nèi)容及工作量為主要依據(jù)，采用概算的方式，具體步驟為：第一步估算工作內(nèi)容;第二步估算工作量;第三步估算人員要求及數(shù)量，第四步估算費用。運維服務類項目與運營服務類項目的費用評估過程類似，但是根據(jù)對服務人員要求的不同，其工資水平的市場差異會帶來費用的差異。
(三)個性化指標和調(diào)整因子的設置及取值
根據(jù)蘇州工業(yè)園區(qū)政務信息化項目的實際情況和現(xiàn)實問題，設置園區(qū)個性化的計算指標和取值，是本方法能夠在園區(qū)快速有效落地實施的重要原因。園區(qū)的個性化指標及取值內(nèi)容包括規(guī)模調(diào)整因子(CF)、開發(fā)平臺/語言調(diào)整因子(RDF)、業(yè)務領域調(diào)整因子(BD)、應用類型調(diào)整因子(AT)等，這些調(diào)整因子會針對不同項目進行單獨調(diào)節(jié)。蘇州工業(yè)園區(qū)基準生產(chǎn)率(PDR)、蘇州工業(yè)園區(qū)人力成本費率(F2)的基準數(shù)據(jù)也將根據(jù)工業(yè)和信息化部電子工業(yè)標準化研究院發(fā)布的《中國軟件行業(yè)基準數(shù)據(jù)》進行每年度調(diào)整。
同時，園區(qū)還根據(jù)實際情況創(chuàng)新性地設立了調(diào)整因子。例如，針對不同終端的工作量問題，園區(qū)單獨設立了調(diào)整因子ZD(不同終端調(diào)整因子)，其取值來源于蘇州市業(yè)內(nèi)專家們的綜合評定;針對非功能點方法可以估算的項目設立了調(diào)整因子FGN，其主要是調(diào)節(jié)數(shù)據(jù)服務類項目和部門對接、協(xié)調(diào)工作較多的項目，這些調(diào)整因子是在國家標準中尚未提及的。
(四)園區(qū)軟件工程費用評估機制的建立
為了保證園區(qū)軟件工程費用評估工作工作的可持續(xù)和可發(fā)展，園區(qū)還建立了一系列管理機制包括評估管理工作、宣貫培訓、創(chuàng)新發(fā)展、建立基準數(shù)據(jù)庫等。通過多種渠道對軟件工程費用評估方法及實施情況進行宣傳推廣，對園區(qū)建設單位、項目實施機構進行軟件工程費用評估的培訓，都可以更好地提高園區(qū)相關人員對信息化項目資金管理的意識和預算編制能力。第三方費用評估服務機構出具的費用評估報告則作為項目審計、預算安排和完善預算管理的重要依據(jù)。同時，績效評價也是園區(qū)軟件費用評估體系中的重要一環(huán)，園區(qū)每年還對軟件工程費用評估工作進行綜合評價。
四、蘇州工業(yè)園區(qū)形成的軟件工程費用評估體系的特點
通過上述分析可以看出，蘇州工業(yè)園區(qū)的軟件工程費用評估體系及其方法在全國的政務領域具有可借鑒意義，它的特點包括以下幾個方面：第一是具有科學性。該體系的主體方法是以國家標準為依據(jù)，從用戶視角出發(fā)，定義明確、便于計算，不同計算者的計算結果誤差在10%以內(nèi)，與其他方法相比可量化、可追溯。二是普適性。其適用于各種不同類型的項目，也適合項目的不同階段，具有應用范圍的普遍性。其三具有創(chuàng)新性。該方法根據(jù)園區(qū)及蘇州市在軟件開發(fā)效率、人力成本水平、政務信息化架構等實際情況，及園區(qū)對不同類型項目的管理思路及面臨的現(xiàn)實問題，確定園區(qū)個性化評估方法和指標。最后，該方法可迭代。依據(jù)互聯(lián)網(wǎng)時代軟件工程特點，結合評估實踐過程中出現(xiàn)的問題，園區(qū)不斷調(diào)整園區(qū)軟件工程費用評估個性化計算指標，方法和體系也在不斷調(diào)整和優(yōu)化。
通過比較和分析可以看出，園區(qū)的軟件工程費用評估方法與傳統(tǒng)的軟件工程費用計算方法相比是具有差異的，主要包括：
1、概念不同：園區(qū)方法中的“人月”和“功能點”與傳統(tǒng)方法的概念、邏輯及顆粒度都不同。兩者都是量化項目規(guī)模的指標，但是園區(qū)方法的“功能點”是規(guī)模的度量單位，而傳統(tǒng)的概念中“人月”主要是指工作量。
2、依據(jù)不同：園區(qū)方法中的各調(diào)整因子和取值都有國家或行業(yè)依據(jù)。如，功能點耗時率的數(shù)值取自工業(yè)和信息化部電子工業(yè)標準化研究院發(fā)布的《中國軟件行業(yè)基準數(shù)據(jù)》，而傳統(tǒng)方法主要依據(jù)經(jīng)驗。
3、視角不同：園區(qū)方法主要是從用戶視角(即業(yè)務價值)出發(fā)，不依賴開發(fā)和技術，首先對項目規(guī)模進行分析和度量，進而估算費用，而傳統(tǒng)方法大多站在技術開發(fā)的角度，先估算工作量，再估算費用。
五、蘇州工業(yè)園區(qū)采取該費用評估方法后的初步成果與成效
經(jīng)過將近三年的實戰(zhàn)演練及反復驗證和優(yōu)化，蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)新性地探索出一套具有園區(qū)特色的軟件工程費用評估方法和體系，完善了《蘇州工業(yè)園區(qū)電子政務軟件工程成本度量管理辦法》、《蘇州工業(yè)園區(qū)電子政務軟件工程成本度量指引》、《蘇州工業(yè)園區(qū)軟件工程成本度量服務項目管理制度細則》等指導性文件。
蘇州工業(yè)園區(qū)在政務信息化項目費用評審工作中，引入軟件工程費用評估方法，倒逼項目方案優(yōu)化，通過第三方出具的軟件工程費用評估報告，確定項目預算范圍，同時結合專家評審，最終確定項目預算，此流程及方法目前已在園區(qū)各個部門達成共識，并在有效使用財政資金、提高項目方案水平方面取得了現(xiàn)實效果，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
首先，科學地評估信息化項目費用，客觀地、有說服力地節(jié)省了財政預算。據(jù)統(tǒng)計，2019年蘇州工業(yè)園區(qū)使用該方法評估的軟件工程項目數(shù)量達96個，項目類型包括軟件開發(fā)、系統(tǒng)運維、平臺運營、硬件采購、開發(fā)與運營結合五類。園區(qū)最終批復了22個部門的70個信息化項目，預算節(jié)約率為9.5%。
其次，各業(yè)務部門的項目方案編制水平大幅度提高。例如，在預算費用評審過程中，70%的項目方案需要走澄清，40%的方案需要退回補充材料。通過費用評估機制，倒逼項目建設單位將業(yè)務想明白、將需求說清楚，立項方案從良莠不齊邁向整齊劃一方向邁進。
再次，政務信息化項目的費用細化且透明。采用功能點方法、配套調(diào)整因子和相關費用計算，放在陽光下將詳細費用列出來，建設單位、預算管理單位、費用評估機構等相關各方有了共同討論的基礎。
最后，產(chǎn)出的費用評估報告為專家組評審提供了科學依據(jù)。召開專家評審會時，在有限的評估時間內(nèi)，專家可以使用費用評估報告，輔助進行專家判斷和決策。通過交叉驗證，園區(qū)電子政務軟件工程項目的費用愈加趨于真實。同時，費用評估也為事后審計提供了科學的計算依據(jù)，提高了財政審計工作的精細度。
六、總結與展望
通過對蘇州工業(yè)園區(qū)電子政務軟件工程費用評估的實踐分析可以發(fā)現(xiàn)：其在統(tǒng)籌安排政務信息化資金預算，提高資金使用效率方面，創(chuàng)造了國內(nèi)政務信息化資金管理的新方法和新模式。園區(qū)優(yōu)化設計的電子政務軟件工程費用評估方法及體系對國內(nèi)政務信息化預算管理帶來了一定的理論和實踐價值。園區(qū)落地實施的項目需求前期溝通論證、多方意見反饋、項目方案優(yōu)化、第三方費用評估、專家組綜合評審、項目績效評價的閉環(huán)工作流程，為解決政府信息化預算過高及相關管理瓶頸提供了思路，也為其他類似的政府信息化資金管理工作的改進和提升提供了借鑒。
習近平曾指出：要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平。下一步，蘇州工業(yè)園區(qū)將進一步發(fā)揮大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，通過不斷積累第三方的費用評估結果，建立園區(qū)自己的電子政務軟件工程費用評估數(shù)據(jù)庫，同時還將項目績效評價納入到電子政務軟件工程費用評估體系當中，對績效評價不佳的項目采取相應措施，真正建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學預算決策。
數(shù)字化要一盤棋更要各自為戰(zhàn)
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