近日舉行的省級人大立法工作交流會要求，加強(qiáng)和改進(jìn)新時代地方立法工作，切實(shí)提高立法質(zhì)量，確保立一件成一件，更好助力經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革攻堅(jiān)任務(wù)。
如何全面提高地方立法質(zhì)量?天津市法學(xué)會副會長高紹林近日接受《法制日報》記者采訪時指出，人工智能可以助一臂之力。
近年來，人工智能呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢，正在對各個領(lǐng)域產(chǎn)生深刻的影響。其中，由于法律語言具有規(guī)范化、易于標(biāo)準(zhǔn)化的特點(diǎn)，使得法律領(lǐng)域成為人工智能應(yīng)用較為廣泛深入的領(lǐng)域之一。
“可以說，人工智能輔助地方立法是科學(xué)立法的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)然，我們也注意到，目前人工智能在立法領(lǐng)域的應(yīng)用還面臨一些困難，迫切需要法律人、特別是立法人能夠以開放的心態(tài)擁抱新科技的發(fā)展，主動開放人工智能在法律領(lǐng)域特別是立法領(lǐng)域的應(yīng)用場景，通過廣泛深入應(yīng)用不斷提高法律人工智能的水平。”高紹林說。
地方立法專業(yè)人員數(shù)量少
“在當(dāng)前地方立法工作業(yè)務(wù)中，仍然有一些痛點(diǎn)。而立法專業(yè)人員數(shù)量少、業(yè)務(wù)水平與立法任務(wù)不相適應(yīng)，在這些痛點(diǎn)中較為突出。”天津市人大立法研究所助理研究員張宜云說。
張宜云認(rèn)為，2015年修改立法法，使我國的地方立法主體數(shù)量大大增加，給立法工作帶來了較大的挑戰(zhàn)：
一方面，我國的立法干部并不能在短時間內(nèi)配備齊全，即使已經(jīng)配備的立法干部其業(yè)務(wù)水平也有一個逐步提高的過程。因此，迫切需要人工智能輔助立法機(jī)關(guān)、起草部門，彌補(bǔ)立法干部少的不足，做好立法的基礎(chǔ)性工作。
另一方面，地方立法任務(wù)越來越重、節(jié)奏越來越快。面對數(shù)量多、時間緊、節(jié)奏快的地方立法工作，如何守住“不抵觸”這條底線，是地方立法機(jī)關(guān)面臨的重大任務(wù)。這就迫切需要人工智能輔助立法干部對地方性法規(guī)與上位法相關(guān)規(guī)定加以對比，從中發(fā)現(xiàn)和克服與上位法有相抵觸之嫌的內(nèi)容。
此外，公眾對立法工作參與熱情的日益高漲，也給立法工作者帶來了工作上的挑戰(zhàn)。
隨著公眾參與立法的廣泛深入推進(jìn)，立法民意的收集整理成為各個立法機(jī)構(gòu)的工作難點(diǎn)。有的法規(guī)在一個月的征集意見中，有十幾萬人、幾十萬人提出意見。
“如何全面、有效、科學(xué)地收集、梳理、匯總公眾意見，僅靠十幾位、幾十位立法干部用傳統(tǒng)的人工作業(yè)方法是不可能高質(zhì)量高效率完成的。”高紹林說，這就迫切需要人工智能輔助全面收集、梳理公眾意見。
法律人工智能人才匱乏
當(dāng)前，已有一些地方開始應(yīng)用人工智能輔助立法工作。
“北大法寶”立法運(yùn)營團(tuán)隊(duì)研究員武崇松介紹說，2018年，在總結(jié)規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，北大英華公司開發(fā)了“北大法寶智能立法平臺”。這一平臺在法律大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，利用自然語言處理等人工智能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)法規(guī)文件制定和審查工作信息化、智能化，推動和促進(jìn)規(guī)范性文件制定和審查。目前，此系統(tǒng)已正式應(yīng)用于西藏、甘肅等地方的人大常委會。
高紹林認(rèn)為，盡管人工智能在立法領(lǐng)域的應(yīng)用已經(jīng)展開，但仍然面臨一些困難，主要表現(xiàn)在法律數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化不足、法律人工智能人才匱乏、法律人工智能的研發(fā)投入不足、人工智能在法律領(lǐng)域的應(yīng)用場景開放開發(fā)不夠等方面。
法律數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)化是機(jī)器學(xué)習(xí)的重要前提。相較于裁判文書，法律法規(guī)的文本整體數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化顯得較為明顯，但是具體到條文規(guī)定層面其結(jié)構(gòu)化處理就顯得任務(wù)艱巨。上位法規(guī)定相對于下位法規(guī)定較為抽象，同位法之間對同一事項(xiàng)的具體規(guī)定在表述方式上也千差萬別。例如對限制人身自由的表述，散見于各類法律法規(guī)的表述至少就有50多種，如“拘留”“強(qiáng)制關(guān)押”“不得離開”“協(xié)助執(zhí)法”“扣留審查”“限制出境”等。諸如此類的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，在無人工監(jiān)督情況下用機(jī)器學(xué)習(xí)去識別，效果難以保障。
“因此，需要人工首先對數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選、歸類、標(biāo)簽設(shè)置，進(jìn)而讓機(jī)器去學(xué)習(xí)。然而，通過人工對種類繁多的法律數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選、歸類和打標(biāo)簽本身也是一件艱巨浩繁的任務(wù)。”高紹林說。
同時，法律人工智能人才匱乏是又一個困境。
人工智能技術(shù)在法律領(lǐng)域的深度應(yīng)用，需要既懂技術(shù)又精通法律的一大批復(fù)合型人才。當(dāng)前，國內(nèi)研發(fā)法律智能產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)多采用的是“法律人才+計算機(jī)人才”的方式來研發(fā)。
而在高紹林看來，這種簡單相加方式在實(shí)踐中并不能深刻解決雙方在溝通理解上的障礙，甚至由于法律人對技術(shù)的不理解、技術(shù)人員對法律業(yè)務(wù)的誤解而使項(xiàng)目偏離預(yù)定目標(biāo)。而從目前全國各高校的學(xué)科、專業(yè)、課程設(shè)置來看，還不能適應(yīng)法律人工智能的發(fā)展需求。
此外，法律人工智能的研發(fā)投入不足和人工智能在法律領(lǐng)域的應(yīng)用場景開放開發(fā)不夠，也使得法律人工智能的應(yīng)用場景受到一定的限制和約束。
人工智能可破解立法痛點(diǎn)
2018年6月，個人所得稅法修正案草案向社會公開征求意見，一個月內(nèi)收到意見數(shù)量超過13萬條。
面對數(shù)量如此之多的意見，立法工作人員短時間內(nèi)要通過人工來實(shí)現(xiàn)無效意見的過濾、重復(fù)或近似意見的去除、整體意見和逐條意見的區(qū)分等工作壓力巨大。
高紹林認(rèn)為，盡管地方立法收集到的意見可能無法達(dá)到這樣的程度，但仍有必要未雨綢繆。
“當(dāng)前立法建議的篩選整理面臨數(shù)量大、意見來源渠道多元、意見質(zhì)量參差不齊等問題。在未來，這些法規(guī)草案意見征集整理工作，將會有人工智能來輔助高效完成。”高紹林說。
高紹林解釋說，具體而言，基于非電子化信息的電子化和數(shù)據(jù)化技術(shù)通過紙質(zhì)和會議等方式征集的建議將全部實(shí)現(xiàn)電子化和數(shù)據(jù)化。在數(shù)據(jù)化的基礎(chǔ)上，利用文本自動分類、關(guān)系識別等技術(shù)將不同公眾提出的相同或相似意見在累計數(shù)量的基礎(chǔ)上去重，實(shí)現(xiàn)整體意見和逐條意見的自動分類以及不相關(guān)、無效意見的自動過濾。
除了立法建議智能篩選，人工智能還可以廣泛地應(yīng)用于地方立法工作各個環(huán)節(jié)，例如，在立法資料的智能檢索方面展開應(yīng)用。
張宜云說，在立法資料的智能檢索方面，以設(shè)區(qū)的市人大立法為例，起草一部地方性法規(guī)不僅需要從法律、行政法規(guī)、省級地方性法規(guī)中查找依據(jù)，還需要參考部門規(guī)章、政府規(guī)章、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體規(guī)定、兄弟省市的法規(guī)以及司法解釋、司法案例和國內(nèi)外期刊等。
“一方面立法資料數(shù)量海量、分散，查找費(fèi)時費(fèi)力，另一方面部分立法人員的立法專業(yè)技能不足，立法資料查找易出現(xiàn)疏漏、錯誤等。”張宜云說。
武崇松進(jìn)一步解釋說，基于權(quán)責(zé)清單的梳理完善，智能檢索等技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，立法工作人員只需在系統(tǒng)中輸入草案標(biāo)題、某些關(guān)鍵詞或者一段法意，系統(tǒng)將會自動推送所有相關(guān)的法律法規(guī)、法學(xué)期刊、司法案例、網(wǎng)絡(luò)新聞等立法資料。
此外，專家認(rèn)為，人工智能還將在法規(guī)草案文本的輔助生成、法規(guī)草案文本的智能審查，法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的自動清理，智能輔助立法后評估等多個方面展開應(yīng)用，從而解決地方立法業(yè)務(wù)工作中的痛點(diǎn)。
“人工智能在地方立法領(lǐng)域的應(yīng)用將會越來越多、越來越好，必將為科學(xué)立法、民主立法、依法立法提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐。”高紹林說。
數(shù)字化要一盤棋更要各自為戰(zhàn)
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