與商業(yè)銀行相比，開發(fā)性、政策性銀行在戰(zhàn)略目標、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、市場角色等諸多方面存在差異。但此前，并沒有專門針對政策性銀行的法律、行政法規(guī)或者較高立法層次的規(guī)范性文件，銀行業(yè)監(jiān)督管理法和中國人民銀行法也僅對政策性銀行金融業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和監(jiān)督作了規(guī)定。
11月15日，銀監(jiān)會公布《國家開發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》《中國進出口銀行監(jiān)督管理辦法》《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》。作為2017年彌補監(jiān)管制度短板的重點工作項目，上述3個辦法健全了開發(fā)性金融機構(gòu)和政策性銀行的法律法規(guī)，以服務(wù)國家戰(zhàn)略、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向，從規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)、激勵約束機制、問責(zé)制及完善風(fēng)險管理機制等方面著手，對3家政策性銀行的市場定位、公司治理、風(fēng)險管理、資本管理、內(nèi)部控制、激勵約束、監(jiān)督管理作出明確規(guī)定。
“深化金融體制改革，增強金融服務(wù)實體經(jīng)濟能力”，是黨的十九大報告對金融業(yè)提出的要求，也成為包括政策性銀行在內(nèi)的改革方向。
強化針對性、差異性監(jiān)管
1993年11月份，黨的十四屆三中全會決定組建國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，開展政策性金融業(yè)務(wù)。20多年來，3家開發(fā)性、政策性銀行在支持國家經(jīng)濟建設(shè)方面發(fā)揮了重要和積極的作用。
銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)顯示，截至今年9月末，上述3家銀行資產(chǎn)總額25.12萬億元，各項貸款17.41萬億元，支持“一帶一路”建設(shè)貸款1.42萬億元，支持京津冀協(xié)同發(fā)展貸款1.24萬億元，支持長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略貸款6.13萬億元，支持企業(yè)“走出去”貸款2.36萬億元，棚改貸款3.13萬億元，易地扶貧搬遷貸款3015.13億元，涉農(nóng)貸款6.13萬億元。
開發(fā)性、政策性銀行與商業(yè)銀行的差別顯著，完全套用后者的監(jiān)管辦法并不可行，國際上也一直在探索可行的、切合當(dāng)下政策性銀行發(fā)展的方法。另外，由于幾家機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍、治理結(jié)構(gòu)、管理模式、風(fēng)險控制機制、風(fēng)險補償?shù)认嚓P(guān)內(nèi)容已經(jīng)滯后于發(fā)展的需要，導(dǎo)致銀行機構(gòu)在一定程度上存在管理漏洞。
對于政策性銀行的監(jiān)管辦法，市場呼吁已久。早在2014年，時任央行南京分行行長周學(xué)東就在全國兩會期間提出加快政策性金融改革與監(jiān)管的建議。他認為，政策性銀行政策性功能定位和業(yè)務(wù)邊界逐漸模糊，治理結(jié)構(gòu)不完善，資本金嚴重不足，風(fēng)險補償機制不健全，此外，還存在立法缺失、章程陳舊問題。
銀監(jiān)會政策銀行部主任周民源強調(diào)，迫切需要把國家開發(fā)銀行、進出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行20多年監(jiān)管實踐中積累的有效經(jīng)驗、良好監(jiān)管做法以及國際上開發(fā)性金融、政策性金融的良好做法，從法規(guī)層面進行全面梳理和總結(jié)，以彌補開發(fā)性銀行、政策性銀行監(jiān)管制度的短板。
首次提出資本約束機制
值得關(guān)注的是，此次改革還提出建立資本約束機制，要求3家銀行建立以資本充足率為核心的資本約束機制。
事實上，3家開發(fā)性、政策性銀行的資金來源高度依賴于發(fā)行債務(wù)，缺乏穩(wěn)定和低成本的資金來源，無益于提高抵抗風(fēng)險能力，制約了其可持續(xù)發(fā)展。市場人士評價稱，資本約束機制的建立可以說是此次改革的核心問題。
“國際金融危機后時代，監(jiān)管當(dāng)局和銀行業(yè)應(yīng)把資本質(zhì)量、水平放在監(jiān)管的更高位置。這一輪3家銀行改革的核心內(nèi)容之一就是構(gòu)建資本約束機制。”銀監(jiān)會政策銀行部副主任徐慶宏表示，加強對3家銀行的資本監(jiān)管，其主要目的是推進3家銀行提升自身的風(fēng)險抵御能力，更好地支持和服務(wù)我國國民經(jīng)濟的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。
具體來看，上述辦法就資本監(jiān)管內(nèi)容重點強調(diào)了4個方面的監(jiān)管要求。第一，建立資本約束機制。3家銀行要結(jié)合自身的風(fēng)險管理狀況、業(yè)務(wù)特點、外部資本監(jiān)管要求，建立資本管理的制度、流程、政策，以確保3家銀行通過自身的資本能抵御和防范各種風(fēng)險。第二，制定資本規(guī)劃。3家銀行要制定中長期的資本規(guī)劃，合理確定業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)模和速度，確保資本水平持續(xù)滿足監(jiān)管要求。第三，建立資本評估機制。辦法明確要求，3家銀行每年要至少進行一次內(nèi)部資本評估。第四，建立資本補充機制。辦法明確要求，3家銀行建立持續(xù)的資本補充機制，要求銀行建立內(nèi)源性、外源性兩種方式相結(jié)合的動態(tài)、可持續(xù)的資本補充機制。
強化政策性金融定位
關(guān)于開發(fā)性、政策性銀行改革的討論仍在延續(xù)。例如，有不少觀點認為，開發(fā)性、政策性金融應(yīng)當(dāng)強調(diào)彌補部分領(lǐng)域的市場失靈，但目前3家銀行大力發(fā)展的自營業(yè)務(wù)與商業(yè)銀行有所重合，是否應(yīng)當(dāng)在比例上有所約束。另外，自營業(yè)務(wù)是否違背了3家銀行“政策性”的定位。
“從監(jiān)管辦法來看，我們依舊沒有放松開發(fā)性、政策性的定位。”一位監(jiān)管人士表示，盈利與否應(yīng)該從整個法人的角度來看，允許適當(dāng)以自營業(yè)務(wù)補貼政策性業(yè)務(wù)，可以減輕財政負擔(dān)，也能讓3家銀行以優(yōu)惠利率執(zhí)行政策性業(yè)務(wù)。“現(xiàn)狀是，3家銀行已經(jīng)開展了規(guī)模不小的商業(yè)性、自營性業(yè)務(wù)， ‘一刀切’肯定會出現(xiàn)很大的問題。另外，各國政策性銀行也普遍存在混合經(jīng)營的情況。所以說，關(guān)鍵還是在于控制好比例問題。”他強調(diào)。
對政策性銀行定位的強化在此次監(jiān)管辦法中也有所體現(xiàn)。例如，在《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》中，就要求農(nóng)發(fā)行應(yīng)堅守政策性金融定位，在依法確定的支持領(lǐng)域和經(jīng)營范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)，具體業(yè)務(wù)可分為政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)兩類。對于政策性業(yè)務(wù)，要側(cè)重對依法合規(guī)、履職盡責(zé)、服務(wù)國家戰(zhàn)略成效的考核;對于自營性業(yè)務(wù)，要側(cè)重對風(fēng)險管理、合規(guī)經(jīng)營以及可持續(xù)發(fā)展能力的考核。兩類業(yè)務(wù)的績效考評應(yīng)淡化規(guī)模類、增長類、盈利類指標考核?？冃Э荚u指標應(yīng)至少包括落實國家政策類、合規(guī)經(jīng)營類和風(fēng)險管理類，上述3項指標權(quán)重應(yīng)適當(dāng)高于其他類型指標。另外，《國家開發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》也強調(diào)，國家開發(fā)銀行應(yīng)堅守開發(fā)性金融定位，根據(jù)依法確定的支持領(lǐng)域和經(jīng)營范圍開展業(yè)務(wù)，以開發(fā)性業(yè)務(wù)為主，輔以商業(yè)性業(yè)務(wù)。
數(shù)字化要一盤棋更要各自為戰(zhàn)
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